I SA/Wa 2191/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), Protokolant referent Agnieszka Stefańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2022 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę Decyzją z 9 lipca 2021 r. znak: D0-II.7610.134.2020.AK Minister Rozwoju Pracy i Technologii (dalej jako minister/organ) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 30 czerwca 2020 r. znak NWłV.752.5.2020 odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez "Z." w M. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w gminie C., obręb M., oznaczonego jako działki nr [...] o pow. 0,0176 ha, nr [...] o pow. 0,0116 ha, nr [...] o pow. 0,0449 ha i nr [...] o pow. 0,0251 ha (kw nr [...]). W uzasadnieniu organ przywołał art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 - dalej jako "ugn") oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 ze zm.) i podał, że w toku postępowania nie ustalono by przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie "Z." w M. Minister zaznaczył, że zarząd, to prawna forma władania nieruchomością, a obowiązująca w dniu 5 grudnia 1990 r. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Dalej w obszernym wywodzie minister opisał zasady i formy ustanawiania zarządu a następnie przywołał ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne wypracowane w znacznej większości przypadków na kanwie spraw dotyczących gruntów będących w posiadaniu P. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazujących na § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r., Nr 23, poz. 120 ze zm. ) i na treść księgi wieczystej nr [...] oraz na wyciąg z dawniej księgi wieczystej nr [...] z dnia 10 kwietnia 1991 r., w których działach II wpisano: "Skarb Państwa pod zarządem i w użytkowaniu E. w budowie w M. z siedzibą tymczasową w B.", minister wskazał na zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego w Z. z dnia 29 maja 1971 r. oraz decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 6 czerwca 1960 r. znak USW.IV-60/311/69 orzekającą o wywłaszczeniu działki nr [...]. Wyjaśnił mianowicie, iż ów "zarząd" został wpisany do kw na podstawie ww. decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 6 czerwca 1960 r. znak USW.IN/-60/311/69 orzekającej o wywłaszczeniu działki nr [...], w której prawo zarządu nie zostało ustanowione. Podkreślił, że skutkiem wydania decyzji wywłaszczeniowych było jedynie przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, natomiast przepisy ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie przewidywały wywłaszczenia nieruchomości z jednoczesnym oddaniem jej w użytkowanie przedsiębiorstwu państwowemu. W konsekwencji minister uznał, ze okoliczności sprawy i ww. dokumenty nie dowodzą o istnieniu po stronie poprzednika skarżącej prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości. W tym zakresie organ powołał się na stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1062/06 (publ. CBOSA), wg którego decyzja o wywłaszczeniu wydana w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10 poz. 64 ze zm.) w żadnym razie nie ustanawiała prawa zarządu czy użytkowania w odniesieniu do tej nieruchomości. Wg ministra sam fakt nabycia przez Skarb Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości w drodze decyzji, nawet jeżeli nastąpił on z przeznaczeniem na potrzeby "Z." w M., jak również późniejsze faktyczne władanie tą nieruchomością przez ww. przedsiębiorstwo, nie mógł wywołać skutku w postaci nabycia przez "Z." w M. prawa użytkowania tej nieruchomości, ponieważ tego rodzaju skutku nie przewidywała obowiązująca ówcześnie ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. (...). Skargę na ww. decyzję złożyła P. S.A. w W. (dalej jako skarżąca/spółka – następca prawny "Z." w M.). Zarzuciła ministrowi naruszenie: 1. § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (dalej jako: "rozporządzenie"), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w wyniku którego stwierdzono, że żaden ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie potwierdził istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przysługującego "Z." w M. do nieruchomości położonych w gminie C., obręb M., oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...], [...] w sytuacji, gdy ww. przepis stanowi, że organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu na podstawie odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu łub prawo użytkowania nieruchomości; 2. art. 200 ugn polegające na błędnym przyjęciu, że nie doszło do nabycia przez skarżącą z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości położonych w gminie C.; 3. art. 6 kpa, polegające na tym, że w sprawie niniejszej organ administracji wykroczył poza wyrażoną w ww. przepisie zasadę praworządności, podejmując działania wbrew przepisom prawa i bez podstawy prawnej; 4. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, poprzez ich niezastosowanie, na skutek czego organ mylnie uznał, że organy administracji publicznej w niniejszej sprawie uprawnione są do badania dokumentów stanowiących podstawę wpisu prawa zarządu do księgi wieczystej, w sytuacji gdy z powyższych przepisów wynika wprost, że treść prawomocnych wpisów w księdze wieczystej korzysta z domniemania ich zgodności z rzeczywistym stanem prawnym i organy administracji publicznej nie są uprawnione do prowadzenia postępowania dowodowego celem ustalenia zgodności tych wpisów z rzeczywistym stanem prawnym, gdyż są to czynności zastrzeżone wyłącznie dla sądów cywilnych. Wskazując na powyższe spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 30 czerwca 2020 r. znak: NWIV.752.5.2020 (...). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 200 ust. 1 ugn grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Kwestia własności Skarbu Państwa w istotnej z punktu widzenia ustawy dacie - nie budziła w tej sprawie wątpliwości. Jeśli chodzi o pozostałe przesłanki art. 200 ugn, skarżąca spółka jako dowód na istnienie wymaganego ustawą prawa zarządu przywołała treść wpisu w księdze wieczystej, nie przedłożyła jednak żadnych innych dokumentów na dowód istnienia prawa zarządu, a organy administracyjne pomimo wielu podjętych czynności takich dokumentów nie odnalazły. Kluczowe dla wyniku sprawy było zatem ustalenie czy istnieją określone przepisami dokumenty wskazujące na to, że ww. nieruchomość pozostawała w zarządzie poprzednika skarżącej. Zgodnie z paragrafem 5 rozporządzenia, właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Podstawą do stwierdzenia istnienia dotychczasowego prawa zarządu jest wykazanie się przez wnioskodawcę lub też odszukanie z urzędu przez organ co najmniej jednego z następujących, wskazanych w paragrafie 4 dokumentów: 1. decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, 2. decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem I sierpnia 1985 r., 3. umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu, 4. umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem I lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa, 5. odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości, 6. decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, 7. uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości, 8. protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem I sierpnia 1985 r., 9. umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Uwzględniając ww. regulację oraz przedstawione przez organ stan faktyczny Sąd uznał, że dokonana przez organ ocena całokształtu okoliczności ww. sprawy nie narusza prawa. Jakkolwiek bowiem mamy do czynienia z istniejącym w księdze wieczystej wpisem wskazującym na prawo zarządu – to jednak w sytuacji gdy w sposób nie budzący wątpliwości z akt wynika na jakiej podstawie prawnej i faktycznej ów "zarząd" został wpisany do księgi wieczystej, a przy tym organ dysponuje dokumentem stanowiącym podstawę tegoż wpisu – to może we własnym zakresie dokonać oceny, czy w realiach sprawy prawo zarządu w istocie istniało. Przytoczone wyżej przepisy rozporządzenia w zakresie mocy dowodowej poszczególnych dokumentów czy innych środków dowodowych nie mogą być interpretowane w sprzeczności z zasadą swobodnej oceny dowodów, wyrażoną w art. 80 kpa. Również zawarte w art. 206 ugn upoważnienie do wydania rozporządzenia, w którym wskazano na "rodzaje dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach", nie dowodzi intencji ustawodawcy ograniczenia zasady swobodnej oceny dowodów (vide wyrok NSA w sprawie I OSK 1994/20, LEX nr 3200146). W ocenie Sądu, skoro będąca podstawą wpisu prawa zarządu do księgi wieczystej decyzja administracyjna jest w istocie decyzją wywłaszczeniową i nie określa w jakiejkolwiek formie prawa zarządu – to zasadnie organ przyjął, że ww. decyzja wywłaszczeniowa nie stanowi o istnieniu w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przedmiotowym gruntem, jej skutkiem było bowiem jedynie przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa. W tym zakresie organ dokonał analizy zebranego materiału dowodowego i przywołał przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159 ze zm., następnie Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.). Ocena czy decyzja wywłaszczeniowa z 6 czerwca 1960 r. nr USW.IV-60/311/69 jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia istnienia prawa zarządu - jest ściśle związana z wykładnią art. 200 ust. 1 ugn w związku z § 4 rozporządzenia. Dokonane przez ministra ustalenia a także ich kwalifikacja prawna nie budzą wątpliwości co do ich prawidłowości. Z akt nie wynika aby 5 grudnia 1990 r. poprzednikowi skarżącej przysługiwało prawo zarządu spornymi działkami choć nie jest kwestionowane, iż były one w jego władaniu. Ww. decyzja nie nawiązuje w żaden sposób do kwestii prawa zarządu, nie stanowi w związku z tym dowodu na istnienie tego prawa. Istotne jest przy tym, że wg ugruntowanego orzecznictwa prawa zarządu nie można domniemywać, wykazywać go można środkami dowodowymi sprecyzowanymi w przepisach rozporządzenia. Decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd przedsiębiorstwu powinna przy tym określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej. Nadto o tytule prawnym do konkretnie oznaczonej nieruchomości nie mogą stanowić akty ogólne regulujące status przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy nie zostało ustalone, aby zostały wydane decyzje uprawnionych organów państwowych o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa. Nawet decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 1992 r., I SA 1419/91, ONSA 1992 Nr 2, poz. 99, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., I OSK 929/09, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2009 r. I OSK 207/09, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 stycznia 2016 r., II SA/Gl 863/15). Jednocześnie – skoro przepisy rozporządzenia wskazują na to, że jednym z dowodów może być wpis w księdze wieczystej – ale organ dysponuje oczywistym dowodem na to, że wpis ten został dokonany pomimo braku dowodu na formalnie ustanowione prawo zarządu, to w drodze wyjątku może w ramach swobodnej oceny dowodów dokonać ustaleń przeciwnych. W świetle ugruntowanego orzecznictwa istnienie prawa zarządu można wywodzić tylko wówczas, gdy istnieją jakiekolwiek dowody ustanowionego zarządu w prawem przepisany sposób (por. wyrok WSA z 30 lipca 2021r. w sprawie I SA/Wa 174/21, LEX nr 3293971). Zarząd powinien jasno wynikać z odpowiedniego dokumentu wyraźnie go kreującego (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2013 r. I OSK 1926/11). W tym zakresie znamienna jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2018 r. I OPS 5/17, w której stwierdzono, że samo dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na stwierdzenie, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że minister prawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy, który poddał następnie poprawnej ocenie i wyprowadził z niej trafne wnioski. Nie można wobec tego zarzucić ministrowi, że naruszył przywołane w skardze przepisy procedury a w szczególności, że błędnie ocenił zebrany materiał. Jak wynika z akt organ zwracał się do spółki o udokumentowanie prawa zarządu, lecz pozostało to bezskuteczne. Organ I instancji zwracał się także do wielu instytucji i organów. W ocenie Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie przytoczone i zinterpretowane, minister posiłkował się przy tym licznym orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie budzi zastrzeżeń, rzeczowo odnosi się do istoty sprawy. W konsekwencji nie sposób też przyjąć, że w sprawie naruszono przywołany w skardze art. 200 ugn w zw. z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. Przepisy te organ przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przytoczył także związane z nimi orzecznictwo i odniósł je do ustalonego w sprawie stanu faktycznego sprawy. Nie zaszły wobec tego przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. Skutkowało to oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ppsa.