I SA/Wa 2196/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP oddala skargę. I. P. (dalej jako "skarżący") w piśmie z dnia [...] grudnia 1990 r. (ponowionym w dniu [...] grudnia 2008 r.) wystąpił z wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty za pozostawione poza obecnymi granicami RP przez jego dziadka - I. P., syna J. - mienie w miejscowości K., woj. [...] oraz w W. przy ul. Z. [...]. Wojewoda [...], w drodze dwóch decyzji częściowych z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] oraz znak: [...], potwierdził I. P. prawo do rekompensaty w przypadającym na niego udziale wynoszącym 1/6 części. Skarżący odwołał się od powyższych rozstrzygnięć zarzucając błędne zastosowanie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Podniósł, że jest on jedynym uprawnionym do rekompensaty po dziadku I. P., i do odwołania dołączył datowane na [...] i [...] marca 2012 r. oświadczenia pozostałych spadkobierców, którzy na podstawie art. 3 ust. 2 ww ustawy wskazali go jako osobę uprawnioną do rekompensaty. W wyniku rozpatrzenia odwołania Minister Skarbu Państwa decyzjami z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...] oraz z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] uchylił pierwotne decyzje częściowe Wojewody [...] i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia zobowiązując ten organ do ustalenia w jakim charakterze działał I. P. składając wniosek w dniu [...] grudnia 1990 r. Przesłuchany w charakterze strony skarżący oświadczył, że wniosek o rekompensatę z dnia [...] grudnia 1990 r. składał w imieniu własnym. Osobnymi oświadczeniami datowanymi na [...] października 2012 r. złożonymi z podpisami notarialnie poświadczonymi A. M., K. K. oraz M. B. odwołali oświadczenia o wskazaniu I. P. jako uprawnionego do rekompensaty. W tym stanie rzeczy postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Wojewoda [...] uchylił postanowienie z dnia [...] maja 2011 r. o spełnieniu wymogów przez I. P. do potwierdzenia prawa do rekompensaty uznając, że wniosek został złożony nie tylko w jego imieniu lecz również w imieniu innych spadkobierców właściciela pozostawionego mienia. Osobnym oświadczeniem z dnia [...] lipca 2013 r. złożonym z podpisem poświadczonym notarialnie M. P. wskazała skarżącego jako osobę uprawnioną do realizacji prawa do rekompensaty. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. Wojewoda [...] uznał, że wymogi określone w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. w przedmiotowej sprawie spełnili I. P., A. M., K. K. oraz M. B. a następnie decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Wojewoda [...] potwierdził I. P. (w 1/3), A. M. (w 1/9), K. K. (w 1/9) i M. B. (w 1/9) prawo do rekompensaty za mienie pozostawione przez I. P. poza obecnymi granicami RP w miejscowości K., woj. [...] oraz w W., przy ul. Z. [...]. Zaskarżoną do tut. Sądu decyzją [...] Minister Skarbu Państwa (dalej jako organ) działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2013, poz. 267; w takeście jako kpa) oraz art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. nr 169, poz. 1418, Dz. U. z 2006 r. nr 195, poz.1437, Dz.U. z 2008 r., nr 197, poz. 1223, Dz.U. z 2010 r. Nr 257, poz. 1726, Dz.U. z 2014 r., poz. 195; w tekście także jako ustawa / ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. / ustawa zabużańska), po rozpatrzeniu odwołania I. P. utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...]. Zdaniem Ministra Skarbu Państwa organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że poprzednik prawny stron - I. P. opuścił byłe terytorium RP z przyczyn związanych z wojną rozpoczętą w dniu 1 września 1939 r. pozostawiając tym samym swoje mienie znajdujące się w miejscowości K. oraz w W. przy ul. Z. [...], woj. [...]; poza tym był on w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim oraz zamieszkiwał na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego kwestii charakteru prawnego "wskazania" określonego w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., organ podniósł, że oświadczenie o wskazaniu nie odpowiada oświadczeniu regulowanemu przez prawo cywilne, dlatego też jego odwołanie wywołuje skutek prawny i podlega uwzględnieniu. Organ przywołał w tym zakresie art. 88 ust. 2 (a następnie art. 88 ust. 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99) oraz wyrok z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt I OSK 977/12, w którym Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) wyjaśnił, iż "wskazanie nie oznaczało cesji uprawnień, bowiem nie może być tu mowy o stosowaniu analogii z prawa cywilnego". Podał, że według NSA "wskazanie" w rozumieniu art. 88 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz w rozumieniu art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiło szczególną instytucję, której skutkiem nie jest nabycie stricte rozumianego "uprawnieninia" po stronie osoby wskazanej i utrata go po stronie repatrianta oraz że nie rodzi ono skutków przelewu prawa czy ekspektatywy". Stanowisko to w ocenie Ministra wynika również art. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., zgodnie z którym prawo do rekompensaty potwierdzone na podstawie tej ustawy albo odrębnych przepisów jest niezbywalne, a więc jest związane tylko z osobą uprawnionego. W konsekwencji zdaniem Ministra osoba wydająca oświadczenie na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. nie traci samego prawa, może też ponownym oświadczeniem odwołać wskazanie innego spadkobiercy jako osoby uprawnionej do rekompensaty. Organ wyjaśnił dalej, że niezależnie od powyższego, obowiązkiem organu wojewódzkiego prowadzącego postępowanie jest wezwanie do udziału w sprawie wszystkich spadkobierców właściciela pozostawionej nieruchomości i zapewnienie im czynnego w nim udziału, gdyż według orzecznictwa, jeżeli z wnioskiem o rekompensatę występował przynajmniej jeden ze spadkobierców, wszyscy pozostali spadkobiercy uzyskiwali przymiot strony w tym postępowaniu (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2111/12; wyrok z dnia 8 maja 2013 r., WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2135/12).Wobec powyższego organ uznał, że oświadczenie I. P., wskazujące na to, że wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty złożył wyłącznie we własnym imieniu, nie ma wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie, gdyż z chwilą wniesienia takiego podania choćby przez jednego spadkobiercę, pozostali spadkobiercy również nabywają status strony. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skarżący zarzucając kwestionowanej decyzji: 1) naruszenie prawa materialnego, w postaci art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2005 roku Nr 169, poz. 1418, z późn. zm.) w zw. z art. 61 § 1 k.c., poprzez ich błędną wykładnię, polegające na błędnym przyjęciu przez organ administracji, iż oświadczenie o wskazaniu osoby uprawnionej do rekompensaty po jego złożeniu może zostać jednostronnie odwołane w każdym czasie, podczas gdy oświadczenie to ma charakter oświadczenia woli i w związku z tym jego odwołanie jest skuteczne tylko wtedy, gdy osoba wskazana jako uprawniona wyraziła na to zgodę, 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 28 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku o realizacji prawa do rekompensaty (...) polegające na błędnym uznaniu przez organ administracji, że A. M., K. K. oraz M. B. przysługiwał w niniejszej sprawie status wnioskodawców, podczas gdy osoby te - w drodze oświadczeń o wskazaniu osoby uprawnionej do rekompensaty złożonych w dniach [...] i [...] marca 2012 roku - bezpowrotnie zrzekły się tego prawa na rzecz skarżącego – czyli I. P.. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa i na podstawie art. 135 ppsa uchylenie decyzji Wojewody w części, tj. w zakresie, w jakim Wojewoda [...] potwierdził A. M., K. K. i M. B. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez ich poprzednika prawnego - tj. K. P. - nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący wniósł także o uchylenie postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 roku, nr [...]. W obszernym uzasadnieniu skargi wywodzono, iż wyłącznie uprawniony do uzyskania rekompensaty z tytułu pozostawienia przedmiotowych nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jest nikt inny, jak skarżący gdyż odwołanie oświadczeń o jego wskazaniu jako osoby uprawnionej nie mogło wywołać skutków prawnych oczekiwanych przez współspadkobierców czyli A. M., K. K. i M. B.. Podniesiono, iż wskazanie osoby uprawnionej złożone w trybie art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej nie stanowi typowej czynności procesowej podejmowanej przez stronę w toku postępowania administracyjnego lecz wywołuje skutek materialnoprawny, w postaci swoistego "przejścia" uprawnienia do dochodzenia rekompensaty na wskazaną osobę. Według skarżącego owo oświadczenie o wskazaniu osoby uprawnionej do rekompensaty, złożone na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej, jest zwykłym oświadczeniem woli, do którego należy stosować przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące takich oświadczeń a więc i art. 61 § 1 k.c. Na poparcie swoich twierdzeń skarżący przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2013 roku w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 197/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2012 roku w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 2157/12 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2014 roku zapadłym w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 2162/13. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd uznał, że pomimo trafności części zarzutów - skarga nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (j.w.) – w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Ustawa ta (tzw. ustawa zabużańska) w art. 1 ust. 1 określa zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., dokonanego na podstawie tzw. "układów republikańskich" z 1944 r. i umów enumeratywnie w nim wymienionych. Jak wynika z treści art. 1 ust. 2, przepisy tej ustawy stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone po 1 września 1939 r. opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W sprawie nie jest kwestionowana ani wysokość ustalonej w toku postępowania rekompensaty ani w szczególności samo prawo do jej uzyskania, skarżący kwestionuje natomiast krąg podmiotów objętych decyzją - w związku ze złożonymi w toku postępowania oświadczeniami o wskazaniu jego osoby jako osoby jedynie uprawnionej. Jeśli chodzi o kwestionowany w skardze charakter oświadczeń woli – Sąd w całości aprobuje stanowisko wyrażone przez skarżącego. Przepis art. 3 ust. 2 zd. 2 ustawy przewiduje, że wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty następuje przez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej. A zatem, w rozumieniu ustawy zabużańskiej, "wskazanie" jest oświadczeniem, składanym przez osobę fizyczną w określonej, szczególnej formie, jest to więc oświadczenie woli, będące koniecznym składnikiem każdej czynności prawnej. Celem owego "wskazania" jest to, aby inna osoba w oświadczeniu tym wskazana, otrzymała pewne przysporzenie majątkowe. Instytucja wskazania ma charakter rozporządzenia mieniem i polega na możliwości dokonania przez osoby uprawnione (w tym wypadku przez spadkobierców byłego właściciela majątku pozostawionego) dokonania odpowiednich podziałów, dotyczących wspólnego prawa, już w toku postępowania administracyjnego bądź też jeszcze przed jego wszczęciem, bez konieczności dokonywania w dalszej kolejności odpowiednich czynności. Konieczne jest przy tym aby wskazujący byli uprawnieni do rekompensaty w myśl przepisów ustawy. Innymi słowy, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, "konstrukcja prawna, którą ustawodawca osiągnął przy pomocy instytucji wskazania, określonej w art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej z 2005 r., wydaje się zatem analogiczną do zasad jakie rządzą działem spadku" (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 listopada 2014r. I OSK 2201/14). Podobną regulację zawierał przepis art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Stanowił on, że w razie śmierci właściciela mienia nieruchomego pozostawionego za granicą, uprawnienia wynikające z ust. 1 przysługują łącznie wszystkim jego spadkobiercom lub jednemu z nich, wskazanemu przez osoby uprawnione. Analogiczną (w omawianym zakresie ) treść zawierał także art. 212 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2001 Nr 120, poz. 1299). Owa wynikająca z ustawy instytucja wskazania nie może być zatem postrzegana jako czynność wyłącznie procesowa, gdyż kwestię pełnomocnictw w postępowaniu administracyjnym w sposób wyczerpujący i czytelny regulują przepisy kpa; i nie wymagają one szczególnej formy dla udzielenia pełnomocnictwa. Żadnej wątpliwości nie budzi także, że w świetle przepisów kpa każdy ze spadkobierców może być jednocześnie pełnomocnikiem procesowym każdego innego spadkobiercy właściciela mienia pozostawionego poza granicami RP. Za innym niż tylko procesowy charakterem omawianej wyżej regulacji przemawia kształt i systematyka całej ustawy. Obecnie obowiązujące przepisy ustawy stanowią mianowicie, iż w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2. (art. 3 ust. 2 zd. 1 ustawy). Dalej przepisy stanowią, że wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty składa spadkobierca, lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty (art. 5 ust. 2 ustawy). Do wniosku należy dołączyć m.in. oświadczenie o wskazaniu osoby uprawnionej (art. 6 ust. 1 pkt. 4 ustawy). Powyższe w ocenie Sądu wskazuje na to, że w przypadku śmierci osoby, która pozostawiła nieruchomości poza granicami RP prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim współspadkobiercom i wówczas wniosek o potwierdzenie tego prawa może złożyć spadkobierca. (art. 3 ust. 2 zd. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy) Prawo do rekompensaty może też przysługiwać tylko spadkobiercy wskazanemu przez pozostałych spadkobierców, jako osobie uprawnionej w całości do tego prawa. Wówczas do wniosku takiej osoby należało dołączyć oświadczenia o wskazaniu jej jako spadkobiercy uprawnionego. Ów wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie prawa do rekompensaty należało złożyć nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy). Określony w ustawie termin na składanie ww wniosków ma charakter materialny, co oznacza, że po jego upływie uprawnienia do skutecznego domagania się rekompensaty wygasają. W terminie tym osoby uprawnione muszą uzewnętrznić nie tylko wolę skorzystania z przywilejów przyznanych im ustawą, lecz najpóźniej do dnia 31 grudnia 2008 r. zobowiązani są też wskazać, za jakie konkretnie nieruchomości żądają przyznania im rekompensaty. Jednocześnie wolą ustawodawcy (po upływie kilkudziesięciu lat nieskutecznych działań) było ostateczne rozwiązanie problemów związanych z mieniem zabużańskim. Wnioski należało złożyć w nieprzekraczalnym, ściśle określonym terminie, a z przepisów ustawy nie wynika aby mogły one być uzupełniane, modyfikowane czy rozszerzane w dowolnym czasie, a zwłaszcza po dniu 31 grudnia 2008r. Wskazał na to NSA w ww wyroku I OSK 594/2012 podnosząc, że prawo do rekompensaty, tak jak każde prawo majątkowe o charakterze publicznym, nie ma charakteru absolutnego. Może być ono zatem zrealizowane tylko w granicach wyznaczonych przepisami prawa pozytywnego. Realizacja tego uprawnienia zależy nie tylko od pozostawienia mienia nieruchomego poza obecnymi granicami Polski, lecz także od zaistnienia pozostałych warunków określonych w tym akcie prawnym. Postępowanie w tej kategorii spraw może być wszczęte wyłącznie na wniosek osoby ubiegającej się potwierdzenia prawa do rekompensaty a wniosek ten winien być złożony w określonym ustawą terminie. Przy czym, jak już zaznaczono, w przypadku osoby "wytypowanej" przez spadkobierców jako osoby legitymowanej do uzyskania potwierdzenia prawa do rekompensaty - do wniosku należało dołączyć m.in. złożone w odpowiedniej formie "oświadczenia o wskazaniu". Owe oświadczenia winny być zatem złożone najpóźniej w dniu, z którym ustawa wiązała wygaśnięcia prawa do złożenia wniosku czyli do 31 grudnia 2008r. W niniejszej sprawie oświadczenia o wskazaniu skarżącego jako osoby jedynie uprawnionej do rekompensaty zostały złożone po tej dacie, wobec czego w ocenie Sądu pozostają bezskuteczne dla opisanej wyżej szczególnej procedury, na co słusznie zwrócił uwagę organ w decyzji z dnia [...] września 2012r. (k. 290 akt adm). W stanie faktycznym kontrolowanej sprawy oczywiste jest także, że organy administracji nie są legitymowane do weryfikacji we własnym zakresie złożonych przez strony w określonej przez ustawę formie oświadczeń woli a w szczególności do oceny następstw uchylenia się od skutków tak złożonych oświadczeń woli w odniesieniu do przepisów zawartych w art. 82 i n. k.c. W tym przedmiocie jedynie właściwy jest bowiem sąd powszechny. Z tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ppsa - orzekł, jak w sentencji wyroku.