I SA/Wa 2203/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi E. N. i L. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Decyzją [...] z dnia [...] października 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako organ/minister) działając na podstawie art. 138 § 1 pkl 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 dalej jako kpa) oraz w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017r., znak: [...] umarzającą postępowanie zainicjowane wnioskiem E. N. i L. M. (dalej jako skarżący) o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1995r., znak: [...]. Tą ostatnią decyzją wojewoda, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32 poz. 191, ze zm. – dalej jako ustawa), stwierdził, że z dniem [...] maja 1990 r. Gmina [...] nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie własność szeregu nieruchomości gruntowych, położonych w obrębie [...], uregulowanych w księdze wieczystej nr [...], opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Podstawę dla umorzenia postępowania nieważnościowego stanowił art. 105 § 1 kpa oraz ustalenie, iż skarżący nie wykazując żadnego tytułu prawnego do nieruchomości objętych komunalizacją - nie posiadają przymiotu strony (art. 28 kpa). Przywołując treść przepisów dotyczących komunalizacji mienia na datę [...] maja 1990r. oraz powołując się na ugruntowane orzecznictwo organ wyjaśnił, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel tego mienia oraz właściwa miejscowo gmina. Jeśli zaś chodzi o inny podmiot, organ podał, że może on być uznany za stronę postępowania komunalizacyjnego tylko wówczas, gdy wykaże się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji przy czym chodzi o tytuł, który przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 ustawy. Minister wyjaśnił dalej, że postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego przedmiotu objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego gdyż komunalizacja (której wynikiem jest zmiana podmiotu, któremu przysługuje prawo własności) nie ma wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt 1 OSK 1117/11). W tym zakresie organ podał, że działka nr [...] była zapisana jako własność Skarbu Państwa w księdze wieczystej nr [...] (dawny nr [...]) na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71. poz. 838 ze zm.) natomiast skarżący nie wykazali w stosunku do niej żadnego tytułu prawnego ani w dacie komunalizacji tj. w dniu [...] maja 1990 r., ani obecnie. Odnosząc się do zarzutów, że ani skarżący ani ich poprzednicy prawni nie oddali części swoich gruntów na budowę drogi oraz że droga biegnąca działką nr [...] nigdy nie została wybudowana i była użytkowana jako droga polna lub jedynie wąska ścieżka oraz że na części z niej stoi [...] plot i rosną [...] drzewa – minister podał, że nie jest właściwy do weryfikacji zasadności przejęcia ww. nieruchomości na podstawie ww. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych czy kwestionowania w deklaratoryjnym postępowaniu komunalizacyjnym wiążących wpisów w księdze wieczystej. Odnośnie do kwestionowania przebiegu granicy organ podał, że tak pojmowany problem ma charakter cywilnoprawny, a kwestia rozgraniczenia nieruchomości lub dokonania zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków leży poza zasięgiem jego kompetencji. Skarżący: E. N. i L. M. zarzucili ministrowi naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: - art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych; - art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: - art. 28 kpa poprzez odmówienie skarżącym istnienia interesu prawnego do działania w charakterze strony; - art. 7 i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez niepodjęcie przez organ administracyjny wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; - art. 80 kpa poprzez dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. W konsekwencji skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz na podstawie art. 135 ppsa poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucili, że na działce nr [...] rosną drzewa i od lat jest stałe ogrodzenie ich nieruchomości oraz ze nigdy nie została tam urządzona droga publiczna. W odpowiedzi na skargę minister podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako ppsa), przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonych granicach, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Złożenie wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. również podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznie do rozpoznania. Konieczność taka wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 kpa. Jest to tzw. wstępny etap rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ winien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast w przypadku, gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ administracji winien wszcząć postępowanie w sprawie i dopiero wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, winien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony. W tym drugim przypadku decyzja zapada na podstawie art. 105 § 1 kpa. W niniejszej sprawie zachodzi druga z opisanych sytuacji. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ prawidłowo ocenił, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w domaganiu się rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej tj. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1995r., znak: [...]. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, LEX nr 1138119; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07). Zdarza się niekiedy, że stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II OSK 889/12). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Dla komunalizacji w trybie ww. ustawy decydujące znaczenie ma stan faktyczny istniejący w dniu [...] maja 1990 r. Stroną prowadzonego (na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ustawy) postępowania administracyjnego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem [...] maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa jest, poza daną gminą i Skarbem Państwa, jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1192/10). Z tego względu, stroną postępowania w sprawie weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym może być wyjątkowo również podmiot, który wykaże, iż w dniu, w którym nastąpiła z mocy prawa komunalizacja spornego mienia, legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym. Jak wynika z akt sprawy właścicielem objętych wnioskiem nieruchomości był Skarb Państwa. Skarżący nie wykazali aby byli właścicielami ww nieruchomości ani też aby przysługiwało im jakiekolwiek inne prawo rzeczowe, a organ administracji, jak słusznie podniósł minister, nie ma kompetencji do weryfikowania we własnym zakresie objętych rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych wpisów w dziale II kw. Sam fakt posiadania części ww gruntów, o ile zostałby potwierdzony, nie przesądza jeszcze o zmianie podmiotu własności określonego w księdze wieczystej. Nie mogą być też uwzględnione zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych gdyż w postępowaniu komunalizacyjnym organ administracji nie stosował ww przepisów. Wszelkie zarzuty dotyczące prawa własności winny być rozstrzygnięte w innym postępowaniu, a jego pozytywne dla skarżących zakończenie może skutkować wznowieniem umorzonego postępowania nieważnościowego. Skarżący sami zresztą podkreślają, m.in. w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. z załączonymi wydrukami z ksiąg wieczystych, iż są właścicielami działek sąsiadujących z działką nr [...] a sąsiedztwo nieruchomości nie uprawnia do udziału w charakterze strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Przede wszystkim należy jednak podkreślić, że w okolicznościach tej konkretnej sprawy, wpływ na kwestię przebiegu granic nieruchomości skomunalizowanej i nieruchomości stanowiących własność skarżących będzie miało prowadzone przed sądem powszechnym (jako jedynym uprawnionym do weryfikacji granic) postępowanie rozgraniczeniowe, tj. toczące się przed Sądem Rejonowym w R. postępowanie w sprawie o sygn. akt [...]. Postępowanie to, jak wynika z oświadczenia złożonego na rozprawie, jest nadal w toku. Rozgraniczenie ww nieruchomości (czyli nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i nieruchomości skarżących) spowoduje skutek w zakresie prawa własności niezależnie od tego czy właścicielem nieruchomości skomunalizowanej jest aktualnie gmina czy też Skarb Państwa. Innymi słowy komunalizacja nie ma wpływu na prawo własności skarżących, o ile tylko zostanie ono wykazane. Jednak o zasięgu prawa własności nieruchomości skarżących organ administracji nie ma prawa orzekać. Orzekający w trybie komunalizacji organ administracji nie jest też uprawniony do weryfikacji we własnym zakresie przywoływanej w skardze uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie zaliczeniu dróg do kategorii dróg gminnych. W konsekwencji nie można przyjąć, iż w kontrolowanej sprawie organy naruszyły przywołane w skardze przepisy procedury administracyjnej, gdyż zadaniem organu orzekającego o komunalizacji, czy to w trybie zwykłym czy to w trybie nieważnościowym, nie jest negowanie i ustalanie we własnym zakresie stanu prawnego nieruchomości określonego uprzednio w księdze wieczystej. W tym zakresie organ administracji nie ma żadnych kompetencji. Z tych wszystkich względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.