I SA/Wa 2221/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Monika Sawa WSA Joanna Skiba Protokolant Referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2020 r. ze skargi M. O. i E. P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju solidarnie na rzecz M. O. i E. P. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu [...] z [...] maja 1974 r. nr [...] o wykupie nieruchomości położonej we wsi A., oznaczonej jako działka nr [...] pow. [...] ha i należnym z tego tytułu S. O. odszkodowaniu. Decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 1973 r., wydaną na podstawie art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.) dalej: "ustawa z 1961 r.", przejęło na własność Państwa między innymi nieruchomość położoną we wsi A., gmina A., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącą własność S. O. Opublikowanie tej uchwały nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] sierpnia 1973 r. Nr [...], poz. [...]. Decyzją z [...] maja 1974 r., Naczelnik Powiatu [...], powołując się na przepisy art. 8, 9 i 10 ww. ustawy oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa z 24 lipca 1972 r. w sprawie warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (MP Nr 39, poz. 217), orzekł o: wykupieniu na rzecz Państwa gruntów działki nr [...] o pow. [...] ha, pochodzącego z położnego we wsi A. gospodarstwa S. O. oraz ustaleniu i przyznaniu na rzecz właściciela nieruchomości odszkodowania w wysokości [...] zł. Pismem z 15 grudnia 2016 r. następcy prawni S. O. – M. O. i E. P., wystąpili o stwierdzenie nieważności tej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na ustalenie nią odszkodowania na podstawie cennika, a nie opinii biegłego, co pozostaje w sprzeczności z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz.64) dalej: "ustawa wywłaszczeniowa", który to przepis znajdować miał ich zdaniem zastosowanie w sprawie na mocy odesłania zawartego w art. 9 ustawy z 1961 r. W efekcie przeprowadzonego postepowania nadzorczego Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2018 r., utrzymaną w mocy przez Ministra Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lipca 2019 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu [...] z [...] maja 1974 r., nie dopatrując się by była ona obarczona którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa. Organy zwracały uwagę, że w toku prowadzonych czynności nie udało się odszukać kompletnych akt z postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją, w związku z czym jej oceny dokonały na podstawie szczątkowej dokumentacji, która w istocie ograniczała się do odpisu kwestionowanej decyzji oraz pojedynczych dokumentów obrazujących stan prawny nieruchomości - zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego z [...] lutego 1972 r., postanowienie Państwowego Biura Notarialnego w L. z [...] sierpnia 1972 r. o urządzeniu dla nieruchomości obejmującej ww. działkę księgi wieczystej nr [...] i ujawnieniu w niej jako właścicieli S. i J. małż. O. Odnosząc się do poglądu strony co do zastosowania w sprawie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, zauważały, że zawarte w art. 9 ustawy z 1961 r. odesłanie do ustalania i wypłaty odszkodowania według zasad określonych w ustawie wywłaszczeniowej budzi wątpliwości interpretacyjne. Tym samym nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretnie przepisy z tej ostatniej ustawy miały zastosowanie przy ustalaniu odszkodowania z grunty przejęte w trybie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą natomiast stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wywodziły przy tym, że wobec braku przepisów szczególnych regulujących tryb ustalania odszkodowania za przejęte grunty, zastosowanie miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Te natomiast nie przewidywały przy jego ustalaniu obligatoryjnej rozprawy, ani też nie nakazywały stosowania konkretnych środków dowodowych jak operat szacunkowy. W dacie wydania kwestionowanej decyzji, przy ustalania odszkodowania za grunty niezabudowane oraz pozbawione naniesień, procedura ich wyceny była w sposób skrajny uproszczona. Ustalano bowiem kwotę odszkodowania w oparciu o sztywne stawki i tabele. Nie brano zaś pod uwagę indywidualnych cech każdej nieruchomości, tak jak to odbywa się według aktualnie obowiązujących przepisów. Nie sposób zatem uznać w tych warunkach, aby do prawidłowego określenia jego wysokości konieczne było posiadanie wiedzy specjalnej. W dalszej kolejności organ dokonały analizy obowiązujących wówczas stawek odszkodowania określonych w zarządzeniem Nr [....] Naczelnika Powiatu w L. z dnia [...] grudnia 1973 r. wywodząc, że w kontrolowanej decyzji odszkodowanie ustalono w prawidłowej, zgodniej z ówcześnie obowiązującymi przepisami, wysokości. Wobec zaś podniesionego zarzutu pominięcia w toku postępowania odszkodowawczego J. W. (uprzednio O.) zauważano, że ewentualne wyłączenie strony z możliwości udziału w postępowaniu nie skutkuje wadliwością prowadzącą do stwierdzenia nieważności danego orzeczenia, lecz może być wyłącznie przesłanką wznowienia postępowania, w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Na powyższą decyzję M. O. i E. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie: 1.art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r., poprzez jego błędną wykładnię i co za tym idzie przyjęcie w ślad za organem pierwszej instancji, że zawarte w tej regulacji odesłanie do ustawy wywłaszczeniowej dotyczyło jedynie wybiórczego stosowania zasad i trybów wynikających z jej rozdziału 2 "Odszkodowania", przy jednoczesnym pominięciu norm zawartych w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe" - podczas gdy prawidłowa wykładnia naruszonego przepisu powinna prowadzić do konkluzji, iż racjonalny ustawodawca zastosował odesłanie do brzmienia całej tej ustawy i wszystkich zasad z niej wynikających, w tym więc do konieczności przeprowadzenia przewidzianej w jej art. 22 rozprawy, na której winna zostać wysłuchana szczegółowo uzasadniona opinia biegłych; 2. naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, poprzez jego błędne niezastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie odszkodowanie mogło zostać ustalone i wypłacone w tzw. uproszczonej procedurze, bez konieczności przeprowadzenia rozprawy, na której winna zostać wysłuchana szczegółowo uzasadniona opinia biegłych. Opisana wadliwość w konsekwencji doprowadziła do błędnego wniosku, iż zamiast naruszonego przepisu, w stanie faktycznym i prawnym sprawy winny znaleźć zastosowanie jedynie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Naczelnika Powiatu [...], w tym np. ówczesny art. 70, 74 i 78 § 1 k.p.a.; 3. § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 roku w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. Nr 20, poz.117) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że regulacja ta, jak i cały akt wykonawczy, w którym została ona umiejscowiona, nie zawiera odesłania do stosowania ustawy wywłaszczeniowej, podczas gdy prawidłowa wykładnia naruszonego przepisu, wskazuje że nakazuje on w zakresie zasad ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania należnego na podstawie ustawy z 1961 r. stosowanie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości – a zatem też rozdziału 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe" pierwszej z wymienionych z ustaw; 4) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, powzięcie ustaleń faktycznych w sposób sprzeczny z treścią materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i przyjęcie, że w toku postępowania zakończonego ostateczną decyzją Naczelnika Powiatu [...] z [...] maja 1974 r. mogła zostać przeprowadzona rozprawa odszkodowawcza, jak i sporządzona opinia biegłego, mimo że w aktach tamtego postępowania zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji, nie znalazł protokołu z takiej rozprawy, jak i nie odnalazł opinii biegłych. Opisana wadliwość wpierw skutkowała wnioskowaniem pośrednim organu odwoławczego, opartym na podstawie wybiórczo wyselekcjonowanego materiału dowodowego, a następnie poczynieniem rażąco błędnych ustaleń faktycznych, polegających na przyjęciu, że skoro kategorycznie nie można wykluczyć faktu przeprowadzenia rozprawy i wydania opinii przez biegłych to domniemywać należy, że czynności takie w rzeczywistości mogły nastąpić. Wywodząc konieczność stosowania w sprawie art.22 ustawy wywłaszczeniowej, skarżący odwoływali się m.in. do poglądu prawnego wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 450/16. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnosili o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Postępowanie zakończone decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 i n. k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Naczelnika Powiatu [...] z [...] maja 1974 r. Decyzją tą, z przywołaniem przepisów ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, Naczelnik Powiatu [...] orzekł o wykupie na rzecz Państwa gruntu o pow. [...] ha, oznaczonego jako działka nr [...], położonego we wsi A. , pochodzącego z gospodarstwa rolnego S. O. (pkt 1 i 2) oraz o ustaleniu z tego tytułu na rzecz ww. odszkodowania (pkt 3 i 4). Istotą postępowania prowadzonego w ww. trybie jest natomiast ustalenie, czy kwestionowana w nim decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Rolą zatem organów dokonujących kontroli legalności decyzji w ramach postępowania nieważnościowego był zbadanie czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł on na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej w decyzji. Przy czym w sytuacji, gdy żądaniem kontroli w ww. trybie objęto – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - całość decyzji (vide wniosek M. O. i E. P. z 15 grudnia 2016 r.), a nie wyłącznie jej część, charakteryzującą się samodzielnością w obrocie prawnym, weryfikując jej legalność organ nadzoru nie mógł ograniczać się wyłączenie do części ujętego w niej rozstrzygnięcia. Także wówczas, gdy inicjator postępowania, żądając stwierdzenia nieważności decyzji w całości, same formułowane względem niej zarzuty kieruje wyłącznie w odniesieniu do jednego z aspektów sprawy administracyjnej załatwionej w postępowaniu zwykłym. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie takiej całościowej kontroli legalności kwestionowanej decyzji, zarówno organ wojewódzki jak i Minister nie przeprowadzili. Koncentrując się bowiem na zagadnieniu zgodności z prawem ustalonego nią odszkodowania, pominęli tę jej część, w której orzeczono o wywłaszczeniu (wykupie) od S. O. nieruchomości. Okoliczność ta ma natomiast fundamentalne znaczenie z punktu widzenia celu jaki w ramach postępowania nadzorczego ma zostać osiągnięty, a więc wyrażenie wiążącej oceny o legalności lub nie badane decyzji, w aspekcie kwalifikowanych wad prawnych opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. i rozstrzygnięcie o konsekwencjach prawnych z tej oceny wynikających. Godzi się bowiem zauważyć, że wywłaszczenie na gruncie ustawy z 1961 r. nie odbywało się w trybie decyzyjnym. Następowało ono z mocy prawa, z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uchwały prezydium powiatowej rady narodowej o ustaleniu granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa, o czym stanowi expressis verbis art. 8 ust. 3 powołanej ustawy. Uchwała ta - a nie decyzja administracyjna, jak orzekł w punkcie 2 decyzji z [...] maja 1974 r. Naczelnik Powiatu [...] - stanowi także podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów prawa własności Państwa do przejętych gruntów oraz wykreślenia długów hipotecznych i innych obciążeń, które wygasły stosowanie do ust. 3 (art. 8 ust. 4 ustawy z 1961 r.). Taką uchwałą, w odniesieniu do gruntu działki nr [...] położonej we wsi A. , stanowiącej własność S. O. , była uchwała Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z [...] lipca 1973 r. nr [...] opublikowana w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] sierpnia 1973 r. Nr [...], przywoływana skądinąd w uzasadnieniu decyzji Naczelnika Powiatu [...]. Skoro zatem wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło z dniem jej publikacji, a przepisy ustawy nie przewidywały wydawania w tym przedmiocie odrębnej decyzji (także mającej deklaratoryjny charakter) to decyzja Naczelnika Powiatu [...] w części rozstrzygającej o jej wykupie oceniana być musi jako obarczona wadą prawną, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. (wydana została bez podstawy prawnej), co prowadzić winno do jej eliminacji z obrotu prawnego. Niedostrzeżenie tej wady, będące konsekwencją braku właściwie przeprowadzonej kontroli legalności decyzji, uzasadnia z kolei ocenę, że zarówno organ pierwszej instancji jak i Minister Inwestycji i Rozwoju nie wyjaśnili w sposób zgodny z zasadą prawdy obiektywnej istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy niezbędnych do jej załatwienia, naruszając tym samym w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik spaw przepisy art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. To zaś prowadzić musi do uchylenia podjętych w tych uwarunkowaniach decyzji. Sąd podziela natomiast stanowisko organu, że w części w jakiej orzeczono o odszkodowaniu, decyzja Naczelnika Powiatu [...] nie narusza prawa w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W szczególności owego rażącego naruszenia prawa nie sposób uzasadnić faktem nieprzeprowadzenia przed wydaniem decyzji rozprawy, na której by wysłuchano opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu, jak przewidywał to art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 Jak trafnie zauważał Minister, w przypadku gruntów przejmowanych w trybie ustawy z 1961 r. kwestia ewentualnego przeprowadzenia na potrzeby ustalenia odszkodowania rozprawy oraz powoływanie biegłych, nie jest tak oczywista jak usiłują to przedstawić skarżący. Brak jest zwłaszcza podstaw do przyjęcia, że zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r. odesłanie przy ustalaniu i wypłacie odszkodowań za przejęte grunty do zasad określonych w ustawie wywłaszczeniowej, z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy, odnosi się do innych norm, niż materialnoprawne, zawarte w jej rozdziale 2, zatytułowanym "Odszkodowania". Tak sformułowane odesłanie uprawnia do wnioskowania, że ustawodawca nie nakazał stosowania przepisów procesowych, w tym w szczególności art. 22 tej ustawy, znajdującym się w Rozdziale 3, zatytułowanym "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zawarty w redakcji art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r. zwrot "z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy" wskazuje wręcz, że pierwszeństwo dotyczy stosowania przepisów ustawy z 1961 r. - zwłaszcza w zakresie przepisów postępowania. Skoro więc ustawodawca nie wymagał prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego (przejęcie na własność państwa gruntów w tym przypadku następowało – jak już wyżej wskazano - z mocy prawa, z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uchwały prezydium powiatowej rady narodowej, a o której mowa w art. 8 ust. 3 ww. ustawy), to przeprowadzenie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, w postępowaniu prowadzonym na jej podstawie obligatoryjnym nie było (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2019 r. I OSK 712/18, Lex nr 2778573) Pogląd, że art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r. nie zawiera odesłania do ustawy wywłaszczeniowej w ogólności, tj. niejako do wszystkich jej przepisów, lecz do przewidzianych w niej zasad ustalania i wypłaty odszkodowania – a więc do regulacji zamieszczonych w jej rozdziale 2 jest przy tym powszechnie akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (tytułem przykładu można tu przywołać wyroki: z 7 czerwca 2018 r. I OSK 1750/16, Lex nr 2521504; z 13 listopada 2019 r. I OSK 713/18, Lex nr 2744296). Sąd w składzie orzekającym, nie podziela zatem odmiennego w tym zakresie zapatrywania wyrażonego w przywoływany w skardze wyroku, który to wyrok zresztą został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 lipca 2018 r. I OSK 2040/16 (Lex 2548285), a skarga oddalona. Stąd oparte na wyrażonym w tym wyroku poglądzie zarzuty naruszenia prawa materialnego, nie są w trafne. Wbrew też temu, co sugerują skarżący, Minister nie zakładał, że rozprawa mogła się odbyć, tylko dokumenty się nie zachowały. Wywodził natomiast, że jej prowadzenie nie było konieczne, a przynajmniej obowiązek taki nie jest oczywisty w świetle treści odesłania z art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r. Aby zaś w ogóle rozważać możliwość przypisania decyzji wady rażącego naruszenia prawa, rozstrzygnięcie w niej zawarte musi być przede wszystkim w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. W sytuacji natomiast, gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany, a zastosowanie na jego podstawie określonej normy prawnej jest przy tym dyskusyjne, o takim naruszeniu prawa mowy być nie może. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Rozpoznając ponownie sprawę organ, mając na względzie ocenę prawną wyrażona w uzasadnieniu niniejszego wyroku, ponownie dokona oceny legalności decyzji Naczelnika Powiatu [...]. Weryfikując zaś poprawność ustalonego w niej odszkodowania, oceni na ile jego wymiar - obliczony w stosunku do powierzchni przejętej działki większej o [...] ha, niż objęta uchwałą z [...] lipca 1973 r. - może być kwalifikowany jako rażące naruszenie prawa. Dokonując w tym aspekcie rozważań będzie miał przy tym na uwadze, że o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyduje nie tylko oczywistość naruszenia prawa oraz charakter naruszonego przepisu, ale również to, czy owo naruszenie wywołało tak daleko idące skutki społeczne lub gospodarcze, że ich zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności nie jest możliwe. ----------------------- 8