I OSK 712/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie NSA Czesława Nowak- Kolczyńska del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. i H.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1963/17 w sprawie ze skargi M.W. i H.W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. prostuje oczywiste omyłki zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w ten sposób, że każdocześnie nazwisko "W." zastępuje "W."; 2. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1963/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.W. i H.W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2017 r.) Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej Minister) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej Wojewoda) z [...] listopada 2016 r. [winno być [...] października 2016 r.; decyzja w aktach Wojewody] nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] (dalej Naczelnik) z [...] stycznia 1978 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 1978 r.), przyznającej M. "W." [winno być "W."; odpis decyzji z [...] stycznia 1978 r. i wypis notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po M.W. z [...] lipca 2013 r. Repertorium A nr [...] w aktach Wojewody] (spadkodawczyni skarżących) odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej nr ew. [...], o powierzchni 4.208 m², położonej we wsi [...]. Zarządzeniem z [...] marca 1977 r. nr [...], na podstawie art. 8 ust. 1 i 3, i art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. nr 27, poz. 216 [ze zm.], dalej ustawa z 1961 r. bądź utbw), Naczelnik Gminy w [...] ustalił granice terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi [...], przejmując m.in. nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,4208 ha, stanowiącą własność M.W. [§ 1 pkt 12 Zarządzenia nr [...] - w aktach Wojewody]. Ogłoszenie tego zarządzenia nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej [...] z [...] maja 1977 r. nr [...] poz. [...]. Zarządzeniem z [...] października 1977 r. nr [...] Naczelnik ustalił wysokość stawki odszkodowania za przejęte zarządzeniem nr [...] na własność Państwa grunty we wsi [...]. Decyzją z [...] stycznia 1978 r. Naczelnik ustalił odszkodowanie w kwocie 50.496 zł za przedmiotową nieruchomość. Pismem z 20 listopada 2014 r. M.W. i H.W. (następcy prawni M.W.), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpili do Wojewody z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] stycznia 1978 r. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zaskarżona decyzja rażąco naruszała prawo, bowiem odszkodowanie ustalono bez przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej i bez uzyskania opinii biegłego. Decyzją z [...] października 2016 r. Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z [...] stycznia 1978 r. Stanowisko Wojewody podzielił organ odwoławczy. Wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nie można stwierdzić wydania przedmiotowej decyzji z [...] stycznia 1978 r. bez podstawy prawnej. Istniała bowiem podstawa do ustalenia odszkodowania za przejętą na własność Państwa nieruchomość, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. nr 27, poz. 216 ze zm.). Działka nr [...], stanowiącą własność M.W., została objęta zarządzeniem Naczelnika nr [...], wydanym na podstawie art. 8 ust. [1 i 3] ustawy z 1961 r. Decyzja z [...] stycznia 1978 r. ustalająca odszkodowanie dla M.W. za tę nieruchomość, została wydana na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. nr 20, poz. 117, dalej rozporządzenie). Zgodnie z § 1 rozporządzenia wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. nr 27, poz. 216 i z 1972 r. nr 49, poz. 312) oraz sposób wypłaty ustalał właściwy organ, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Podobnie stanowił art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r., zgodnie z którym za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94, dalej ustawa z 1958 r.), z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Zdaniem organu nadzoru, użyty w art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r. zwrot "ustala się" odnosi się do określenia wysokości odszkodowania oraz jego formy (pieniężnej lub rzeczowej). Z kolei zwrot "wypłaca się" oznacza czynność techniczną, polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej. Tak również rozumiały ten przepis organy orzekające ówcześnie w sprawach dotyczących odszkodowań za przejęte grunty, co wynika z innych postępowań nadzorczych prowadzonych przez Ministra. Minister podkreślił, że przepisy ustawy z 1961 r., ani przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. W myśl art. 16 ustawy z 1961 r. Minister Rolnictwa w porozumieniu z Ministrem Finansów miał określić właściwość organów oraz tryb ustalania i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa zgodnie z art. 8 i art. 15 ust. 2, zasady i tryb dokonywania obniżek podlegających zwrotowi kwot zgodnie z art. 15 ust. 2 oraz ponadto w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości zasady unormowania długów hipotecznych i innych obciążeń w przypadkach określonych w art. 13-15. W rozporządzeniu wskazano, że wysokość odszkodowania ustalał właściwy organ, stosownie do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Minister podkreślił, że w obowiązujących ówcześnie przepisach, przy ustalaniu odszkodowania, brak było odesłania do stosowania przepisów proceduralnych, zawartych w ustawie z 1958 r. Podzielił stanowisko Wojewody, że wbrew twierdzeniom skarżących, z przytoczonych przepisów nie wynika, by ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie z 1958 r., tj. w szczególności na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy oraz po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej. W rozporządzeniu wykonawczym brak jest jednoznacznego stwierdzenia, że odszkodowanie ustala się na podstawie opinii szacunkowej i po przeprowadzeniu rozprawy. Zasady ustalania odszkodowania w ustawie z 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy i sporządzenie operatu szacunkowego wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Minister stwierdził, że zapis, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z 1958 r., budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretnie przepisy miały zastosowanie z ustawy z 1958 r. Wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Ówczesne przepisy kpa nie przewidywały obligatoryjnej rozprawy (art. 82 § 1 kpa). Nie nakazywały stosowania konkretnych środków dowodowych, jak operat szacunkowy. Stosownie do art. 70 kpa w ówczesnym brzmieniu, jako dowód należało dopuścić wszystko co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, zaś na podstawie art. 74 kpa organ administracji oceniał na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Opinia biegłego była wymagana tylko, jeżeli w sprawie konieczne było posiadanie wiadomości specjalnych (art. 78 § 1 kpa). W przypadku ustalenia odszkodowania za grunty niezabudowane oraz pozbawione naniesień, procedura wyceny była (w okresie wydania kwestionowanej decyzji odszkodowawczej) bardzo uproszczona. Ustalano kwotę odszkodowania w oparciu o sztywne stawki i tabele. Nie brano pod uwagę indywidualnych cech każdej nieruchomości, tak jak to ma miejsce obecnie. Minister podzielił stanowisko Wojewody, że skoro w zakresie procedury nie znajdowały zastosowania przepisy ustaw materialnych (tzn. ustawy z 1961 r. i ustawy z 1958 r.), to należało stosować przepisy kpa. Brak rozprawy odszkodowawczej oraz przeprowadzenia dowodu w postaci opinii biegłego rzeczoznawcy nie może - zdaniem Ministra - stanowić rażącego naruszenia prawa. Organy obu instancji stwierdziły, że przyznano odszkodowanie w prawidłowej wysokości. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z 1958 r., odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Art. 9 ust. 2 ustawy z 1961 r. stanowił, że właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt, niż przewidują to przepisy o wywłaszczeniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tej sprawie uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości. Cena za grunt o jakim mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z 1958 r. ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. nr 7, poz. 54). Minister wskazał, że właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości. Zgodnie z zarządzeniem z [...] marca 1977 r. ustalenie wysokości odszkodowania za przejęte nieruchomości następować miało w oparciu o zarządzenie Naczelnika nr [...] w sprawie ustalenia ceny wykupu gruntów za przejęte na własność Państwa tereny budowlane we wsi [...]. Zarządzenie to w § 1 ustalało stawkę za przejęte grunty we wsi [...] w wysokości 12 zł za 1 m2 przejętej nieruchomości. W oparciu o wymienione zasady odszkodowanie za grunt o powierzchni 0,4208 ha wynosiło 50.496 zł (4.208 m2 x 12 zł). Tę kwotę przyznano decyzją z [...] stycznia 1978 r. Wobec tego ewentualny brak opinii szacunkowej dotyczącej wartości gruntu nie mógłby mieć wpływu na ustaloną wysokość odszkodowania i nie może stanowić rażącego naruszenia prawa. Minister zaznaczył, że mimo prawidłowego pouczenia stron o przysługujących im środkach odwoławczych, M.W. nie zaskarżyła decyzji z [...] stycznia 1978 r., a zatem nie kwestionowała wysokości przyznanego odszkodowania. Zakwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W trakcie postępowania organ nadzoru nie stwierdził, by decyzja naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa. W skardze pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i zarzucił [im]: 1. błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 kpa, mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, przez brak wnikliwej oceny okoliczności sprawy w aspekcie istnienia przesłanek określonych w tym przepisie prawa, w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, art. 9 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi; 2. naruszenie art. 8 kpa przez pominięcie aktualnych sądowoadministracyjnych linii orzeczniczych. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 skargę oddalił. Sąd I instancji wskazał, że zakwestionowane decyzje obu instancji zapadły w postępowaniu nadzorczym. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 kpa. Wynika z tego jednoznacznie, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma odrębną podstawę prawną i nie prowadzi do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. Takie stanowisko zajął m. in. Sąd Najwyższy w wyroku z 7.3.1996 r. III ARN 70/95, OSNP 1996/18/258, w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Za utrwalony można uznać pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (m. in. wyrok NSA z 9.2.2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie taki przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, a więc nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest pozostawanie treści decyzji w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok z 30.3. 2004 r. IV SA 3763/03, Lex 156952). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (np. wyrok NSA z 7.10.2011 r. II OSK 1521/10). Jeżeli chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest w konkretnej sprawie dokonanie oceny funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji, dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 21.4.2008 r. I OPS 2/08). Nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z 4.3.2004 r. IV SA 3121/02, Lex 156916). Organ nadzoru, przy ocenie czy zachodziła zarzucana przez skarżącą nieważność decyzji z [...] stycznia 1978 r., przyznającej M.W. odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] – wszystkie te uwagi musiał mieć na względzie, podobnie jak i pełnomocnik formułujący zarzuty skargi. Organy obu instancji przedstawiły rzeczowo i wyczerpująco sposób ustalenia odszkodowania na kwotę 50.496 zł. Sąd I instancji uznał te ustalenia za prawidłowe. Skarga nie kwestionuje wskazanego wyliczenia. Bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 22 ustawy z 1958 r. przez nieprzeprowadzenie rozprawy oraz niesporządzenie opinii biegłych. Punktem wyjścia do rozważań, czy dany przepis został naruszony, jest ustalenie, czy dana norma rzeczywiście miała w sprawie zastosowanie. Wbrew zarzutom skargi, zakres zastosowania ustawy z 1958 r. do procedury ustalania i wypłaty odszkodowań w związku z przejęciem nieruchomości na podstawie ustawy z 1961 r. nasuwa poważane wątpliwości interpretacyjne. Dotyczą one kluczowych w niniejszej sprawie kwestii, a mianowicie ewentualnego obowiązku wyznaczenia rozprawy oraz sporządzenia opinii biegłych. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r., za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94), z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy. Pełnomocnik skarżących zbagatelizował fakt, że rozdział III ustawy z 1958 r. dotyczył nie tylko procedury ustalenia i wypłaty odszkodowania, ale przede wszystkim samej zasadności wywłaszczenia. Stąd też rozdział ten był zatytułowany "Postępowanie wywłaszczeniowe". Natomiast kwestie wysokości odszkodowania uregulowane były w rozdziale II, zatytułowanym "Odszkodowania". Tymczasem na gruncie ustawy z 1961 r. kwestia wywłaszczenia była rozstrzygana w odrębnym akcie prawnym (uchwale prezydium powiatowej rady narodowej). Obowiązek wyznaczenia rozprawy na gruncie ustawy z 1958 r. uzasadniony był m. in. tym, że chodziło o podjęcie decyzji o odjęciu własności, czyli najdalej idącej ingerencji w prawa majątkowe obywateli. Ten cel rozprawy był nieaktualny na gruncie ustawy z 1961 r. (np. nieprawomocne wyroki WSA w Warszawie z: 21.11.2016 r. IV SA/Wa 1740/16; 24.3.2017 r. IV SA/Wa 2990/16; 12. 5.2017 r. IV SA/Wa 803/17; 13.6.2017 r. IV SA/Wa 675/17; 1.6.2017 r. IV SA/Wa 953/17; 22.9.2017 r. IV SA/Wa 1089/17, cbosa). Zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami ogólnego postępowania administracyjnego, zasadą było rozpoznawanie spraw administracyjnych w tzw. trybie gabinetowym, tj. bez przeprowadzania rozprawy (art. 82 kpa w brzmieniu wówczas obowiązującym). Obowiązek wyznaczenia rozprawy, jako wyjątek od zasady, musiał mieć wyraźną podstawę ustawową. Sąd nie podzielił stanowiska pełnomocnika, że w kwestii ustalenia zakresu zastosowania rozdziału III ustawy z 1958 r. nie można się pomocniczo odwołać do dorobku orzecznictwa, wypracowanego na gruncie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach [Dz. U. nr 27, poz. 192] . Przepis ten stanowił, że za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 tej ustawy, wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Na gruncie wskazanych przepisów podnoszono, że obowiązek stosowania trybu z art. 22 ustawy z 1958 r. budził kontrowersje. Ostatecznie przyjęto, że brak jest podstaw do stosowania tego przepisu, w przypadku ustalania odszkodowań za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (np. wyrok NSA z 10.3.2015 r. I OSK 1534/13, cbosa). Wobec tego, nie można uznać za kwestię oczywistą, że odesłanie zawarte w art. 9 ust. 1 z 1961 r., przy ustalaniu odszkodowania, jednoznacznie nakładało obowiązek stosowania w całości zasad procedury wywłaszczenia nieruchomości, określonych w ustawie z 1958 r., w tym art. 22 tej ustawy. Dopuszczalne jest przyjęcie, że tryb wywłaszczenia oznacza sekwencje czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do wywłaszczenia nieruchomości i przyznania za nią odszkodowania. Pojęcie zasady ustalania i wypłaty odszkodowania odnosi się do zasad, określonych w rozdziale II ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zatem w szczególności do sposobu określania stawek za przejmowane poszczególne nieruchomości i ich podwyższania. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska pełnomocnika skarżących, że bezsprzecznie z art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r. wynikał obowiązek ustalenia odszkodowania za niezabudowaną działkę, po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej i uzyskaniu opinii biegłego, stosownie do art. 22 ustawy z 1958 r., znajdującego się w rozdziale III tej ustawy. Brak rozprawy w realiach niniejszej sprawy nie mógł w sposób zasadniczy wpłynąć na treść decyzji ustalającej odszkodowanie, skoro odszkodowanie to było ustalane w oparciu o odgórnie ustalone wskaźniki, a nie w oparciu o materiał porównawczy. Również w orzecznictwie na gruncie art. 22 ustawy z 1958 r. można spotkać poglądy, że brak rozprawy nie zawsze przesądza o zaistnieniu wady, w postaci rażącego naruszenia prawa (np. wyrok NSA z 20.5.2016 r. I OSK 2321/15, cbosa). Bezzasadne są zarzuty nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłych, na okoliczność wysokości odszkodowania. Brak pełnych archiwalnych akt administracyjnych nie pozwala na poczynienie jednoznacznych ustaleń faktycznych co do tego, czy operat taki został sporządzony. W realiach niniejszej sprawy brak opinii biegłego, nie mógł być oceniony jako rażące naruszenie prawa. W przepisach prawa brak było jednoznacznej normy nakazującej sporządzenie takiego operatu do celów ustalenia odszkodowania w związku z wywłaszczeniem, dokonanym na podstawie ustawy z 1961 r. Odszkodowanie za grunty rolne było ustalane na gruncie tej ustawy w sposób uproszczony, w oparciu o urzędowe stawki i odgórnie określone przeliczniki (np. wyrok NSA z 23.6.2017 r. I OSK 2400/15, cbosa). Szczegółowy sposób wyliczenia odszkodowania należnego poprzedniczce prawnej skarżących, Minister przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a Sąd uznał je za prawidłowe. Skarżący nie podjęli próby zakwestionowania tego wyliczenia. Nie można pominąć, że decyzja z [...] stycznia 1978 r. nie była kwestionowana w drodze odwołania (stosowne pouczenie zawarto w decyzji). Brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że odszkodowanie należne M.W. ustalono w sposób rażąco naruszający prawo. Organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i niewadliwej oceny prawnej, co znalazło odzwierciedlenie w treści obu decyzji. Decyzje te prawidłowo uzasadniono, z zachowaniem wymogów wynikających z art. 107 § 3 kpa. Zaskarżone rozstrzygnięcie znajduje uzasadnienie w powołanych przez organ przepisach prawa materialnego i procesowego. Brak było podstaw, wynikających z art. 138 § 1 kpa, do uchylenia zaskarżonej decyzji, czy też decyzji obu instancji, skoro nie naruszyły one obowiązującego prawa. Obecnie kształtuje się stanowisko orzecznictwa w tego rodzaju sprawach. Trudno mówić, że występuje już ukształtowana jego linia, w odniesieniu do postępowania nadzorczego, tyczącego odszkodowań przyznawanych w oparciu o ustawę z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Postawiony Ministrowi zarzut naruszenia art. 8 kpa, przez "pominięcie aktualnej sądowoadministracyjnej linii orzeczniczej", nie mógł odnieść zamierzonego skutku (k. 25, 31-37 akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiedli M.W. i H.W., reprezentowani przez r. pr. R.S., zaskarżając w całości wyrok IV SA/Wa 1963/17, zarzucili wyrokowi naruszenie: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa: a. art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. nr 27, poz. 216 ze zm.) w zw. z art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 12 marca 1958 r. przez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że nie zawierał on lub nie zawierał on wyraźnego odesłania do przepisów o wywłaszczeniu (rozdziału 3) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w tym art. 22 tej ustawy oraz, że do ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przejętych w trybie art. 8 ust. 3 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi nie miał zastosowania art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.); b. art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 156 § 1 kpa przez jego błędną wykładnię i uznanie przez Sąd, że w sprawie zakończonej decyzją z [...] stycznia 1978 r., nie istniał lub co najmniej wątpliwy był obowiązek organu ustalenia odszkodowania po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej i wysłuchaniu na niej opinii biegłych zawierającej szczegółowe uzasadnienie, a w konsekwencji niezastosowanie ww. przepisu nie stanowiło naruszenia prawa o charakterze oczywistym; c. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz w zw. z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez uznanie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu [decyzji] z [...] stycznia 1978 r., wobec braku bądź braku oczywistego obowiązku stosowania art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Ministra z [...] czerwca 2017 r., mimo tego, że organ ten nie stwierdził nieważności decyzji z [...] stycznia 1978 r., obarczonej wadą nieważności w związku z oczywistym naruszeniem ww. przepisów: ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości; b. art. 141 § 4 zd. pierwsze ppsa przez nieodniesienie się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skargi, że wbrew poglądowi wyrażonemu przez Ministra ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi zawierała odmienne rozwiązania prawne w zakresie ustalania i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, co ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 27, poz. 192), jak również brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na czym polegały wątpliwości interpretacyjne co do obowiązku stosowania wprost przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych (k. 41-46 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy były zarzuty naruszenia prawa materialnego, bowiem zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego były pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego (pkt 2. a, b petitum skargi kasacyjnej). Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego stosowania zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/09, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/ 3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa). Art. 156 § 1 kpa składa się z 7 punktów, o różnorodnej zawartości normatywnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który punkt art. 156 § 1 kpa skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc ów zarzut w pkt 1.b. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że intencją jej autora było ograniczenie zarzutu do art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W takim też zakresie został on rozpoznany. Zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. nr 27, poz. 216 ze zm.) w zw. z art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.) i art. 156 § 1 pkt 2 kpa (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) okazał się nieusprawiedliwiony. Ustawodawca w art. 9 ust. 1 utbw wskazał, że "Za grunty przejęte na własność państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94), z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy". Trafnie Sąd I instancji wskazał, że odesłanie zawarte w art. 9 ust. 1 utbw nie jest jednoznaczne. Brak jest podstaw do przyjęcia, że odwołanie to odnosi się do innych norm, niż materialnoprawne (zawarte w Rozdziale 2 ustawy z 1958 r., zatytułowanym "Odszkodowania"). Ustawodawca nie nakazał stosowania przepisów procesowych, w tym w szczególności art. 22 uztwn, znajdującym się w Rozdziale 3, zatytułowanym "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zwrot "z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy" wskazuje, że pierwszeństwo dotyczy stosowania przepisów ustawy z 1961 r. - zwłaszcza w zakresie przepisów postępowania. Skoro ustawodawca nie wymagał prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego (przejęcie na własność państwa gruntów określonych w ust. 1 i 2 art. 8 utbw następowało z mocy prawa, z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uchwały prezydium powiatowej rady narodowej [w dniu wydania kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji, na skutek likwidacji prezydiów powiatowych rad narodowych] - zarządzenia z [...] marca 1977 r. Naczelnika w sprawie granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa - art. 8 ust. 1 i 3 oraz art. 9 ust. 2 utbw, nie zaś w trybie decyzyjnym), to przeprowadzenie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (obligatoryjne w postępowaniu na podstawie ustawy z 1958 r.; W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe, W. Pr. 1975, s. 186, uw. 1), w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy z 1961 r. obligatoryjnym nie było. Wskazuje na to inny charakter postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z 1961 r. (które nie kończyło się decyzją wywłaszczeniową) i systematyka ustawy z 1958 r. (art. 22 uztwn znajdował się w Rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe", nie zaś w Rozdziale 2 "Odszkodowania"). Art. 9 ust. 1 utbw gwarantował byłemu właścicielowi, że przejęcie gruntów na własność państwa nastąpi za odszkodowaniem (przejęcie nie było nacjonalizacją), które to odszkodowanie ustalało się i wypłacało według zasad określonych w przepisach ustawy z 1958 r. (zasady te regulowały przepisy Rozdziału 2 "Odszkodowania"), z uwzględnieniem postanowień ustawy z 1961 r. W podstawie prawnej decyzji z [...] stycznia 1978 r. Naczelnik prawidłowo powołał art. 10 ust. 2 utbw, który stanowił: "Po objęciu gruntów w faktyczne władanie organ do spraw rolnictwa prezydium powiatowej rady narodowej [w dacie orzekania – Naczelnik] wydaje decyzję, która powinna w szczególności zawierać:... 2) ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania, 3) wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania", co stanowiło o sposobie ustalenia i wypłaty odszkodowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że decyzja odszkodowawcza, podjęta na podstawie art. 10 ust. 2 utbw nie była decyzją wywłaszczeniową, wydaną po przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego. Jej treść ograniczała się wyłącznie do orzeczenia o odszkodowaniu za nieruchomości, które zostały wywłaszczone wcześniej w drodze odrębnego aktu - in casu - zarządzenia z [...] marca 1977 r. (Dz. Urz. RN [...] z 1977 r. nr [...], poz. [...], s. 5/6). Nie wszystkie standardy, które winna spełniać decyzja wywłaszczeniowa, dotyczą również decyzji rozstrzygającej nie o odjęciu własności, lecz o samym odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość. Jest tak niezależnie od tego, czy chodzi o standardy wyznaczone przez obecnie obwiązujące ustawodawstwo, zwłaszcza przez art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946), czy też te, niewątpliwie obniżone, jakie przyjmowano w realiach prawnych i politycznych, w jakich wydano zarządzenie z [...] marca 1977 r. i decyzję z [...] stycznia 1978 r. Ma to w sprawie znaczenie kluczowe. O ile bowiem dominuje pogląd, że wydanie decyzji wywłaszczeniowej bez przeprowadzenia rozprawy "po wysłuchaniu opinii biegłych" stanowiło istotną wadę postępowania wywłaszczeniowego i rażące naruszenie art. 22 ustawy z 1958 r., o tyle stosowanie tego przepisu było co najmniej kontrowersyjne w przypadku decyzji orzekającej tylko o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości (odpowiednio - wyrok NSA z: 10.3.2015 r. I OSK 1534/13; 25.1.2019 r. I OSK 1824/18, Lex 2630328). Nie można podzielić przekonania prezentowanego w skardze kasacyjnej (s. 6), że ustawodawca, dodając słowa "ustala się" (w stosunku do słów "wypłaca się", użytych w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach - Dz. U. nr 27, poz. 192), w istocie zdecydował, że ustalając wysokość odszkodowania na podstawie ustawy z 1961 r. należało stosować pełną procedurę określoną w ustawie z 1958 r., w tym w szczególności należało opinie biegłych dotyczące wywłaszczonej nieruchomości, wraz ze szczegółowym uzasadnieniem, przedstawić na rozprawie administracyjnej. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się stanowisko przeciwne, akcentujące, że art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r. - jak można mniemać, celem uproszczenia procedury zmierzającej do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość - nie zawierał odesłania do ustawy z 1958 r. w ogólności, tj. niejako do wszystkich jej przepisów, lecz do przewidzianych w niej zasad ustalania i wypłaty odszkodowania - do regulacji zamieszczonych w jej Rozdziale 2 "Odszkodowania" (wyrok NSA z: 7.6.2018 r. I OSK 1750/16, Lex 2521504; 17.7.2018 r. I OSK 2040/16, Lex 2548285). Art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r., znajdował się w jej rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe", zatem w postępowaniu o ustalenie i wypłatę odszkodowania na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r. nie było konieczne stosowanie art. 22 uztwn (wyrok NSA z 13.11.2019 r. I OSK 713/18, cbosa). Czyni to zarzut niezastosowania art. 22 uztwn nieusprawiedliwionym. Za uznaniem, że decyzja z [...] stycznia 1978 r. rażąco narusza prawo, nie przemawiał charakter norm prawnych, których naruszenia dopatrywał się autor skargi kasacyjnej, a co już wyżej podniesiono. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z: 9.2.2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717; 25.9.2007 r. II OSK 1111/06; 30.9.2010 r., I OSK 1617/09). Za taką wykładnią opowiada się współcześnie doktryna (J. Borkowski/B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2019, s. 931-932, nb 57). W doktrynie prawa administracyjnego koncepcję wadliwości decyzji wyprowadza się przy uwzględnieniu dwu podstawowych wartości: praworządnego działania administracji publicznej (art. 7 i 2 Konstytucji) i ochrony praw nabytych na podstawie działania administracji publicznej. Te konkurujące ze sobą dwie przeciwstawne wartości są podstawą wypracowania gradacji wad decyzji, uwzględniającej rodzaj naruszonego prawa i ciężar wady. Założenie ciężaru wady jako podstawa wadliwości decyzji administracyjnej jest niezależne od rodzaju naruszenia przepisu prawa (pkt I, II i IV uzasadnienia uchwały 7 Sędziów NSA z 13.11.2012 r. I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013 /1/1 s. 25-28). Sąd I instancji trafnie uznał, że decyzja z [...] stycznia 1978 r. rażąco nie naruszyła prawa. Powyższe prowadzi do wniosku, że WSA w Warszawie nie mógł uwzględnić skargi, co czyni zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 9 ust. 1 utbw oraz art. 22 uztwn nieuzasadnionym (pkt 2.a petitum skargi kasacyjnej). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 ppsa (zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie) i poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów skargi oraz do wątpliwości interpretacyjnych związanych ze stosowaniem uztwn w niniejszej sprawie (s. 11-13 wyroku IV SA/Wa 1963/17, s. 1-3 skargi do WSA). Powołane przez autora skargi kasacyjnej wyroki WSA (s. 4 tiret pierwsze, drugie, trzecie) zostały uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku kontroli instancyjnej, a skargi oddalone (wyrok NSA – odpowiednio - z: 15.1.2019 r. I OSK 533/17; 17.7.2018 r. I OSK 2040/16; 7.6.2018 r. I OSK 1750/16, cbosa). Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14.7.2010 r. I SA/Wa 286/10 zapadł ponad 7 lat przed wyrokiem IV SA/Wa 1963/17, nie należy zatem do wyroków aktualnych; nie został on poddany kontroli kasacyjnej. Biorąc pod uwagę powyższe skargę kasacyjną należało oddalić (art. 184 ppsa). O sprostowaniu oczywistych omyłek w zakresie pisowni nazwisk byłej właścicielki i jej następców prawnych orzeczono na podstawie art. 156 § 3 ppsa.