I SA/Wa 2232/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), Protokolant referent Krzysztof Włoczkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 10 sierpnia 2023 r. nr 054071181/GSOL w przedmiocie świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa uchyla zaskarżoną decyzję. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego decyzją z 10 sierpnia 2023 r., nr 054071181/GSOL - po rozpoznaniu wniosku J. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z 21 lipca 2023 r., nr 054071181/GSOL w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa - utrzymał w mocy własną decyzję. Decyzja organu z 10 sierpnia 2023 r. została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. W dniu 6 lipca 2023 r. J. P. (dalej jako skarżący) złożył wniosek o przyznanie mu świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa wraz z zaświadczeniem Urzędu Miejskiego w [...] z 5 lipca 2023 r. - z którego wynika, że pełnił on funkcję Przewodniczącego Zarządu [...] w okresach od 13 lutego 1998 r. do 12 lutego 2003 r., od 12 lutego 2003 r. do 29 stycznia 2007 r. i od 29 stycznia 2007 r. do 3 lutego 2011 r. Po rozpoznaniu tego wniosku Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego decyzją z 21 lipca 2023 r., nr 054071181/GSOL odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu wskazał na przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o świadczeniu pieniężnym z tytułu pełnienia funkcji sołtysa (Dz. U. z 2023 r. poz. 1073), który stanowi, że świadczenie pieniężne z tytułu pełnienia funkcji sołtysa przysługuje osobie, która spełnia łącznie następujące warunki: 1. pełniła funkcję sołtysa na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 i 572), przez okres co najmniej dwóch kadencji, nie mniej niż przez 8 lat; 2. osiągnęła wiek: a) w przypadku kobiet - 60 lat, b) w przypadku mężczyzn - 65 lat. Następnie podniósł, że zgodnie z zaświadczeniem Urzędu Miejskiego w [...] z 5 lipca 2023 r. skarżący pełnił funkcję Przewodniczącego [...] w innej niż sołectwo jednostce pomocniczej, tj. [...]. Ponieważ skarżący nie pełnił funkcji sołtysa - w związku z tym brak jest podstaw do przyznania mu prawa do wnioskowanego świadczenia. W dniu 1 sierpnia 2023 r. skarżący złożył do Prezesa KRUS wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy - podnosząc, że od 13 lutego 1998 r. do 3 lutego 2011 r. pełnił funkcję sołtysa w Gminie [...], a nie funkcję Przewodniczącego Zarządu [...]. Decyzją z 10 sierpnia 2023 r., nr 054071181/GSOL, organ utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie ponownie wskazując, że skarżący nie pełnił funkcji sołtysa - zatem brak jest podstaw do przyznania mu prawa do wnioskowanego świadczenia. Na powyższą decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z 10 sierpnia 2023 r., nr 054071181/GSOL, J. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - domagając się jej uchylenia. Wskazał, że pełnił funkcję sołtysa w Gminie [...] od 13.02.1998 r. do 03.02.2011r. Burmistrz [...], w oficjalnej korespondencji tytułował go "sołtysem", dokonując wykazu wpłat podatków gminnych na drukach widniał nagłówek "wykaz wpłat sołtysa", również mieszkańcy tytułowali go sołtysem. W świetle powyższego treść zaświadczenia Urzędu Miejskiego w [...] z 5 lipca 2023 r. jest niezrozumiała. W odpowiedzi na skargę Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wniósł o jej oddalenie - podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Podniósł, że zgodnie z zaświadczeniem Urzędu Miejskiego w [...] z 5 lipca 2023 r. skarżący pełnił funkcję Przewodniczącego [...] w innej niż sołectwo jednostce pomocniczej, tj. [...]. Jak wynika z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DZ.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Stosownie do art. 36 ust. 1 ww. ustawy organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Natomiast w myśl art. 37 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym organem uchwałodawczym w dzielnicy (osiedlu) jest rada o liczbie członków ustalonej według art. 17, nie więcej jednak niż 21. a organem wykonawczym w dzielnicy ([...]) jest zarząd na czele którego stoi przewodniczący. Ponieważ Urząd Miejski w [...] w zaświadczeniu z 5 lipca 2023 r. potwierdził, że J. P. pełnił funkcję Przewodniczącego [...] w innej niż sołectwo jednostce pomocniczej tj. [...], dlatego też skarżący nie pełnił funkcji sołtysa. Zatem skarga nie jest zasadna - ponieważ ustawa o świadczeniu pieniężnym z tytułu pełnienia funkcji sołtysa nie przewiduje świadczeń z tytułu pełnienia funkcji przewodniczących osiedla tj. pełnienia funkcji w innej niż sołectwo jednostce pomocniczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn niż niej wskazane. Decyzja z 10 sierpnia 2023 r. została wydana przez pracownika podlegającego wyłączeniu od udziału w sprawie. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Natomiast, stosownie do art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o ministrach - rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4. Z kolei, zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U z 2023 r., poz. 208) Prezes KRUS jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw rozwoju wsi. Jak wynika z powyższych przepisów od decyzji Prezesa KRUS nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak wyżej zaznaczono, do wniosku stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Podnieść należy, że postępowanie zainicjowane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy objęte jest tymi samymi zasadami, co postępowania dewolutywne, tj. skutkujące przeniesieniem rozpoznania sprawy do wyższej instancji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest, co prawda, odwołaniem sensu stricto, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania, więc powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok NSA z 20 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 472/07). Wyrazem zasady bezstronności w postępowaniu administracyjnym jest art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Stosowanie do treści tego przepisu, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zatem, także tryb ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ powinien stronie gwarantować, że osoba wydająca decyzję po raz pierwszy nie będzie brała udziału w wydawaniu decyzji ponownie w tej samej sprawie. Obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli - czy to w postępowaniu zwykłym w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Treść art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazuje, że ustawodawca uznał za niepożądaną sytuację, w której przy ponownym rozpatrywaniu sprawy merytorycznie, w jej całokształcie będzie zaangażowany pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w niższej (pierwszej) instancji. Pracownik taki nie tylko uczestniczyłby w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również musiałby się odnieść do zarzutów stawianych przez stronę w zaskarżeniu. Może istnieć obawa, że nie będzie on obiektywny, gdyż ma już wypracowany pogląd na rozpatrywaną sprawę. Pod znakiem zapytania stałaby wobec tego rzetelność i prawidłowość takiego postępowania, a kontrola instancyjna byłaby iluzoryczna (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Bd 783/18). W rozpoznawanej sprawie, w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku J.P. o ponowne rozpatrzenie sprawy brała udział osoba, która uczestniczyła w wydaniu decyzji z 21 lipca 2023 r. Zarówno ta decyzja, jak i zaskarżona do Sądu decyzja z 10 sierpnia 2023 r. zostały podpisane z upoważnienia Prezesa KRUS przez Zastępcę Dyrektora ds. Świadczeń K. N. Oznacza to, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Prezesa KRUS zostały wydane przez tego samego pracownika, działającego z upoważnienia organu. Natomiast w sytuacji, gdy decyzja nie jest wydawana osobiście przez osobę piastującą funkcję organu (w tym przypadku Prezesa KRUS), lecz przez upoważnione przez nią osoby, przy wszczęciu postępowania w trybie art. 127 § 3 k.p.a. będzie miało zastosowanie wyłączenie, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Pracownik organu upoważniony do działania w imieniu organu, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję tego organu, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 k.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu Prezesa KRUS kierownika wydziału (por. wyrok WSA w Krakowie z 11 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 30/15; wyrok WSA w Gdańsku z 23 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 621/21). Należy zauważyć, że "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się przede wszystkim do stadium decyzyjnego postępowania i wiąże się z odpowiedzialnością za prawnie wiążące rozstrzygnięcie sprawy przez podpisanie decyzji przez osobę zajmującą stanowisko organu albo pracownika imiennie przez niego upoważnionego (por. wyroki NSA z 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1357/10 i z 30 maja 2005 r., sygn. akt I GSK 253/05; wyrok WSA w Gdańsku z 7 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 815/23). Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Podnieść należy, że w przypadku, gdy o prawidłowości wcześniejszego rozstrzygnięcia decyduje osoba, która brała udział w jego wydaniu budzi to uzasadnione wątpliwości co do poszanowania postulatów bezstronności i prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.). Zawsze tam, gdzie jest to możliwe, należy unikać sytuacji, w których dana osoba będzie w praktyce kontrolowała swój sposób załatwienia danej sprawy. Rodzi to niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania rozstrzygnięcia, nieopartego na obiektywnej ocenie sprawy. Przepisy odnoszące się do kwestii wyłączenia określonych osób z rozstrzygania spraw administracyjnych pełnią funkcję gwarancyjną w zakresie ochrony bezstronności i obiektywizmu orzekania, które decydują o faktycznym budowaniu zaufania do organów administracji publicznej. Obowiązek wyłączenia pracownika organu od rozpoznania sprawy, w której "brał udział w wydaniu decyzji" jest obowiązkiem przewidzianym w podstawowych regułach rządzących postępowaniem administracyjnym (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) a także pożądanym z punktu widzenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasady budowania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Zasady te nie mogą być realizowane w sytuacji, w której istnieją jakiekolwiek wątpliwości co do obiektywizmu i bezstronności pracownika wynikające z tego, że orzeka w sprawie, w której już raz procesowo się wypowiedział. Skoro pracownik (K. N.) brał udział w wydaniu rozstrzygnięcia z 21 lipca 2023 r. z upoważnienia piastuna organu - to zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. powinien być wyłączony od udziału w tej sprawie, toczącej się z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W konsekwencji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) orzekł, jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w uzasadnieniu niniejszego wyroku.