I SA/Wa 2244/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Protokolant referent stażysta Jagoda Słowik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej też jako organ/minister) umorzył postępowanie z wniosku M. S. (dalej też jako skarżący) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. nr [...], stwierdzającej nabycie przez gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej we wsi [...], ozn. w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], w obrębie ewidencyjnym [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] . W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako kpa) wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić na wniosek strony albo z urzędu. Przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o art. 28 kpa, w świetle którego stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie lub kto żąda czynności od organu w oparciu o swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa i właściwa gmina, zaś inne podmioty tylko wówczas, jeżeli w dacie komunalizacji przysługiwał im tytuł prawnorzeczowy do komunalizowanej nieruchomości. W ocenie ministra skarżący nie przedstawił żadnego dowodu świadczącego, że przysługiwał mu tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Z zaświadczenia Starosty [...] z [...] kwietnia 2016 r. wydanego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U z 2021 poz. 1376, dalej jako ustawa) wynika, że właścicielem działki nr [...] według stanu na dzień komunalizacji był Skarb Państwa. Znajduje to również potwierdzenie w treści księgi wieczystej nr [...]. Wobec niewykazania przez skarżącego tytułu prawnorzeczowego do skomunalizowanej nieruchomości organ uznał, że nie ma on interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 2016 r., co oznacza bezprzedmiotowość postępowania z przyczyn podmiotowych i z tego względu postępowanie należy umorzyć na podstawie art. 105 § 1 kpa. W skardze na powyższą decyzję M. S. zarzucił ministrowi naruszenie: 1. art. 28 kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmówienie skarżącemu przymiotu strony postępowania; 2. art. 7, 8 i 11 kpa, poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających wpływ na wynik sprawy oraz brak uwzględnienia wszystkich wątpliwości; 3. art. 6 kpa, poprzez wydanie decyzji w sposób dowolny, co miało istotny wpływ na wydanie sprzecznego z prawem rozstrzygnięcia; 4. art. 10 kpa, poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, ze względu na fakt, że organ nie informował strony przed wydaniem decyzji o zebraniu całości materiału dowodowego oraz nie umożliwił skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 105 § 1 kpa, zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jako bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego rozumie się brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, co sprawia, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Chodzi o kryterium bezprzedmiotwości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie w sposób formalny kończyć postępowanie. W rozpatrywanej sprawie organ umorzył postępowanie prowadzone w nadzwyczajnym nieważnościowym trybie postępowania uznając, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony. Zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Złożenie wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. również podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznie do rozpoznania. W przypadku ustalenia, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego organ winien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony na podstawie art. 105 § 1 kpa. Potwierdzenie praw strony czyli stwierdzenie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt: III SA 1876/99). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07). Wynika stąd, że stroną postępowania nieważnościowego może być podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 września 2013 r., sygn. akt II OSK 889/12). Jak prawidłowo zauważył minister w orzecznictwie utrwalone jest również stanowisko, że w postępowaniach komunalizacyjnych stroną może być, poza daną gminą i Skarbem Państwa, jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy lub prawo zarządu (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1192/10). Z tego względu również w postępowaniu w przedmiocie weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym, poza Skarbem Państwa i gminą stroną może być dodatkowo jedynie podmiot, który wykaże, że w dniu, w którym zapadła decyzja komunalizacyjna legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym. Oznacza to, że skarżący w momencie występowania z wnioskiem o weryfikację legalności decyzji z [...] listopada 2016 r. w trybie art. 156 § 1 kpa powinien wykazać, że posiadał tytuł prawny do nieruchomości objętej tą decyzją na dzień 27 maja 1990 r. Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że z akt sprawy wprost wynika, że właścicielem działki nr [...] na dzień komunalizacji był Skarb Państwa. Potwierdza to zaświadczenie Starosty [...] z [...] kwietnia 2016 r. wydane na podstawie art. 217 kpa w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, z którego wynika że już na dzień 1 października 1985 r. działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną, wybudowaną z udziałem czynu społecznego. Zaświadczenie to jest podstawą ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności gruntu zajętego pod drogę publiczną. Skarżący swój interes prawny w niniejszej sprawie wywodzi z art. 140 kc wskazując, że posiada prawo własności do części nieruchomości położonej na działce nr [...], albowiem wyodrębnienie tej działki uszczupliło należącą do skarżącego sąsiednią działkę nr [...] o [...] ha. Okoliczność ta nie daje podstaw do uznania, że skarżący legitymuje się interesem prawnym w przedmiotowej sprawie. Organ administracji publicznej nie jest bowiem uprawniony do rozstrzygania w ramach postępowania nadzorczego o własności objętego komunalizacją mienia ani o rozgraniczeniu sąsiadujących nieruchomości. Spory o własność oraz o rozgraniczenie, jako należące do kategorii spraw cywilnych podlegają rozpoznaniu i rozstrzyganiu przed sądem powszechnym w przewidzianych do tego postępowaniach. Podstawą do uznania skarżącego za stronę postępowania mogłoby być zatem dopiero ewentualne orzeczenie sądu powszechnego stwierdzające, że to skarżącemu, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwało prawo własności do nieruchomości stanowiącej obecną działkę nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. Brak przedłożenia dokumentu potwierdzającego istnienie praw rzeczowych według stanu na 27 maja 1990 r. uniemożliwia dowodzenie, że określony podmiot miał i ma interes prawny w postępowaniu komunalizacyjnym, jak również w postępowaniu nadzorczym. Podnoszone przez skarżącego okoliczności wskazują jedynie na określony interes faktyczny, którego jednak nie można utożsamiać z interesem prawnym. Z tego względu nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 28 kpa. Organ prawidłowo ustalił, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu, co powoduje bezprzedmiotowość tego postępowania i stanowi podstawę do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 kpa, nieuzasadniony jest zatem zarzut naruszenia art. 6, 7, 8 i 11 kpa. Również zarzut naruszenia art. 10 kpa jest chybiony. Po pierwsze z akt sprawy wynika, że pismem z 6 kwietnia 2021 r. strony postępowania – w tym pełnomocnik skarżącego – zostały poinformowane o terminie załatwienia sprawy, o prawie do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w siedzibie organu oraz prawie do złożenia dodatkowych wyjaśnień. Po drugie zaś, aby naruszenie art. 10 kpa miało wpływ na wynik sprawy musi polegać na uniemożliwieniu stronie wyrażenia stanowiska, które doprowadziłoby do wydania decyzji o innej treści niż została wydana. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje, jako że żadne z okoliczności wskazanych przez skarżącego w skardze oraz innych pismach procesowych nie mogły doprowadzić do wydania innej decyzji. Dlatego na podstawie art. 151 ppsa Sąd skargę oddalił.