I SA/Wa 2249/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce postanowieniem z dnia 27 lipca 2021 r. nr SKO.4116/42/2021, po rozpatrzeniu zażalenia E. B. na postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia 17 czerwca 2021 r. o nr PR.6830.2.10.2020, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Ww. postanowieniem Wójt Gminy [...] ustalił koszty postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości położonych w obrębie geodezyjnym [...] gm. [...], tj. działek o nr ewid. [...],[...],[...] stanowiących własność A. i A. małż. K., z działkami oznaczonymi nr [...],[...] stanowiących własność E. B., w kwocie 4.059,00 zł. Do poniesienia ustalonych kosztów postępowania rozgraniczeniowego organ I instancji zobowiązał A. i A. K. w kwocie 2029,50 zł oraz E. B. w kwocie 2029,50 zł. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła E. B. Rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce wskazało, że dokonując rozliczenia kosztów postępowania administracyjnego w sprawie o rozgraniczenie należy uwzględnić przede wszystkim dwa akty prawne tj. ustawę z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w Kodeksie cywilnym, zaś dokonując rozliczenia kosztów takiego postępowania należy uwzględniać nie tylko treść przepisów dotyczących ponoszenia kosztów w postępowaniu administracyjnym (art. 261 - 267 Kpa), ale także przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zasad rozgraniczania nieruchomości (art. 152 – 153 Kodeksu cywilnego). Z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż dokonano rozgraniczenia nieruchomości położonych w obrębie geodezyjnym [...] gm. [...], tj. działek o nr ewid. [...],[...],[...] stanowiących własność A. i A. małż. K., z działkami oznaczonymi nr [...],[...] stanowiących własność E. B. Ppostępowanie zostało wszczęte na wniosek właścicieli pierwszych z tych nieruchomości tj. A. i A. K. Z dokumentacji sprawy wynika, iż między stronami istnieje spór graniczny. Dlatego, zdaniem Kolegium, postępowanie administracyjne o rozgraniczenie nieruchomości toczyło się nie tylko w interesie wnioskodawców (A. i A. K.), ale również w interesie pozostałych właścicieli nieruchomości objętych postępowaniem - w tym przypadku również w interesie E. B. Zatem, za słuszne uznać należało stanowisko organu I instancji co do zasadności obciążania wskazanymi powyżej kosztami postępowania rozgraniczeniowego wszystkich jego uczestników po połowie tj. A. i A. K.(solidarnie) kwotą 2029,50 zł oraz E. B. również kwotą 2029,50 zł. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej Kolegium wskazało, iż koszty postępowania administracyjnego to wyłącznie koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Wymogi te w niniejszej sprawie zostały spełnione. Organ I instancji wskazywał w treści zakwestionowanego postanowienia, iż wynagrodzenie geodety opiewające na kwotę 4059 zł jest jedynym kosztem postępowania rozgraniczeniowego. Organ odwoławczy zauważył także, że praca geodety z zakresu ustalania granic może mieć miejsce w różnych sytuacjach i może być prowadzona w odrębnych trybach, których nakładom i kosztom nie można postawić znaku równości. Inne bowiem mogą być one w przypadku przeprowadzania podziału nieruchomości czy też wznowienia znaków granicznych (dokonywanego poza postępowaniem, na zlecenie zainteresowanych stron), inne zaś w przypadku rozgraniczania nieruchomości w razie zaistnienia sporu co do przebiegu granicy. Dodatkowo zaważył, że w postępowaniu którego sprawa dotyczy, ustalany był przebieg dwóch granic, tj. pomiędzy działkami nr [...] i [...], a działką [...] oraz leżącymi po drugiej stronie drogi działkami nr [...], a działką [...] (geodeta uprawniony w tej sprawie sporządzał dwa protokoły graniczne). Z tych wszystkich względów uznał, ze podnoszone zarzuty nie mają uzasadnionych podstaw. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce skargę wniosła E. B. W skardze zarzuciła naruszenie przepisów k.p.a. wraz z ustawą prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o zamówieniach publicznych wynikających z prawa geodezyjnego i kartograficznego o wyborze geodety; W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 27 lipca 2021 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia 17 czerwca 2021 r., wydane w przedmiocie ustalenia i rozliczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W tym miejscu konieczne jest poczynienie kilku uwag o charakterze ogólnym. Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej. W postanowieniu tym organ określa także podmioty zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 k.p.a.). Rozgraniczanie nieruchomości, uregulowane w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 276 z późn. zm.) - dalej: "P.g.k." obejmuje dwa stadia postępowania: administracyjne i sądowe. Rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic (art. 29 ust. 1 ustawy). Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony - stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 tej ustawy - jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś czynności ustalania przebiegu granic - zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy - wykonuje geodeta upoważniony przez wymienione organy. Z powołanych przepisów wynika zasada udziału geodety w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości. Zatem koniecznymi kosztami postępowania rozgraniczeniowego są koszty związane z czynnościami geodety w tym postępowaniu. Nie budzi też wątpliwości, że koszty czynności związanych z rozgraniczeniem należą do kosztów postępowania administracyjnego. Rozgraniczenie kończy się w postępowaniu administracyjnym, gdy zainteresowani właściciele zawrą ugodę albo gdy organ prowadzący postępowanie wyda decyzję w sprawie. Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Innym rodzajem zakończenia postępowania rozgraniczeniowego administracyjnego jest wydanie decyzji umarzającej to postępowanie i przekazującej z urzędu sprawę rozgraniczenia sądowi powszechnemu (art. 34 ust. 2 ustawy) w związku z niedojściem do zawarcia ugody lub brakiem podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu (art. 34 ust. 1 powyższej ustawy). Jak wyżej wskazano, zaskarżone postanowienie dotyczy rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym będzie miał zatem zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wykładnia gramatyczna tego przepisu skłania do wniosku, że w przypadku kosztów rozgraniczenia, koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości według zasady wyrażonej w art. 152 k.c. (tak w uchwale NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. I OPS 5/06 publik. CBOSA). Zgodnie bowiem z art. 152 k.c., koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości nie może skutecznie wywodzić, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży bowiem w interesie prawnym wszystkich właścicieli (tak m.in. w wyroku WSA w Krakowie z 16 stycznia 2018 r. III SA/Kr 632/17). Skoro spoczywa na nich materialnoprawny obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów, to ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości również leży w ich interesie. Pod pojęciem interesu strony, o którym mowa w art. 262 §1 pkt 2 k.p.a. należy w przypadku postępowania rozgraniczeniowego rozumieć obiektywną korzyść prawną w postaci prawnej, stabilnej, należycie udokumentowanej granicy, której beneficjentem są w równym stopniu właściciele nieruchomości po obu stronach tak ustalonej granicy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że postępowanie rozgraniczeniowe wszczęte na wniosek A. i A. małż. K. (współwłaścicieli działek [...],[...] i [...]) prowadzone było również w interesie skarżącej jako właścicielki nieruchomości sąsiedniej, oznaczonej jako działki nr [...] i [...]. Taki sposób podziału kosztów postępowania jest zgodny z treścią przytoczonej już uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. I OPS 5/06. Przywołana uchwała NSA, w kontekście jej motywów, nie pozwala organom na uznaniowość w stosowaniu art. 152 k.c. Skoro w myśl tego przepisu koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie, to jest to reguła ich ponoszenia przez obie strony sporu bez względu na towarzyszące im zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (tak również w wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2018 r. I OSK 1744/17, wyroku NSA z dnia 8 listopada 2017 r. I OSK 48/16, wyroku NSA z dnia 13 września 2017 r. I OSK 2888/15,wszystkie przywołane orzeczenia publikowane w CBOSA). Zarzuty podniesione w skardze w istocie sprowadzają się do kwestionowania nie tyle zasadności obciążenia skarżącej kosztami postępowania rozgraniczeniowego, ile kwestionowaniem ich wysokości. Bez wątpienia podstawowym kosztem postępowania administracyjnego w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości jest wynagrodzenie geodety. Podkreślenia jednak wymaga, że chodzi o wynagrodzenie geodety działającego z upoważnienia organu do wykonania czynności ustalenia przebiegu granicy. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 1 P.g.k. czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). A zatem tylko koszty geodety wskazanego w danym postępowaniu rozgraniczeniowym w sposób określony w ww. przepisach ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, można uznać za koszty postępowania rozgraniczeniowego, podlegające rozliczeniu pomiędzy stronami. Nie można zapominać, że geodeta pełni rolę obiektywnego biegłego, wspomagając w ten sposób organ w prawidłowym rozstrzygnięciu sprawy. Zatem niewątpliwie wynagrodzenie geodety upoważnionego przez organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe do wykonania czynności ustalenia przebiegu granic stanowi koszt tego postępowania Analiza akt sprawy wskazuje, że upoważniony geodeta (M. B.) przeprowadził czynności rozgraniczenia zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453). W szczególności geodeta przeprowadził analizę informacji zawartych w dokumentach uzyskanych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz znajdujących się w księgach wieczystych, ustalił przebieg granic na gruncie, sporządził protokół graniczny oraz opracował opinię dotyczącą przebiegu granic. Wyniki prac geodezyjnych upoważniony geodeta przedstawił na mapie. Prawidłowość wykonania przez geodetę czynności ustalenia przebiegu granic oraz zgodność sporządzonych dokumentów z obowiązującymi przepisami została zweryfikowana odpowiednio do treści art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z tym przepisem przed wydaniem decyzji o rozgraniczeniu wójt, burmistrz (prezydent miasta) dokonuje oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia. W okolicznościach niniejszej sprawy czynności wykonane przez upoważnionego geodetę zostały ocenione jako prawidłowe, czego wyrazem było włączenie sporządzonej przez geodetę dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zdaniem sądu w niniejszym postępowaniu Wójt Gminy [...] był w pełni uprawniony do samodzielnego wyboru geodety do wykonania czynności rozgraniczeniowych, zaś przepisy prawa nie nakładały na organ obowiązku wyłonienia geodety w drodze przetargu. Z pewnością taki obowiązek nie wynika ze wskazanego przez skarżąca art. 31 ust. 1 P.g.k.. Słusznie też organ odwoławczy zauważył, iż w postępowaniu rozgraniczeniowym upoważniony przez organ geodeta wykonuje szereg różnorodnych czynności służących ustaleniu przebiegu granic nieruchomości, które podzielić można na analityczne (polegające na analizie informacji zawartych w dokumentach pozyskanych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz znajdujących się w księgach wieczystych, a także w dokumentacji uzyskanej od stron postępowania) i procesowe, związane z ustaleniem przebiegu granic na gruncie oraz przeprowadzeniem rozprawy granicznej z udziałem stron. Rezultatem pracy geodety jest operat rozgraniczeniowy, obejmujący wszystkie dokumenty postępowania rozgraniczeniowego, na które składa się dokumentacja rozgraniczenia nieruchomości i dokumentacja techniczna. Nie bez znaczenia dla wysokości wynagrodzenia geodety pozostaje także zakres rozgraniczenia, który w rozpatrywanej sprawie był znaczny, gdyż obejmował trzy nieruchomości stanowiące współwłasność A. i A. K. z dwoma działkami stanowiącymi własność skarżącej. Z tego też względu trudno zakwestionować cenę ustaloną przez geodetę w niniejszej sprawie, a w szczególności stwierdzić, by była ona nieadekwatna względem nakładu pracy wykonanej podczas ustalania przebiegu granic. Tym samym organ prawidłowo ustalił łączną wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 4059 zł brutto. Jednocześnie skarżąca powyższych ustaleń nie podważyła, gdyż poza kwestionowaniem wysokości wynagrodzenia geodety oraz gołosłownym powołaniem się na niższe stawki pobierane przez innych geodetów, nie wskazała żadnych argumentów uzasadniających uwzględnienie skargi. Tymczasem sąd uwzględnia skargę, jeśli stwierdzi naruszenie prawa procesowego, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.). W ocenie sądu takich naruszeń w sprawie nie ma podstaw stwierdzać. Z akt sprawy nie wynika bowiem, żeby doszło do naruszenia przepisów o obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz o obowiązku uzasadnienia rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący, wskazujący fakty które organ uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz wyjaśniającego zastosowane przepisy prawa (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze Sąd, nie stwierdzając naruszenia przepisów postępowania, ani prawa materialnego, uznał zaskarżone postanowienie za zgodne z prawem i oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako niezasadną. Na trybie uproszczonym sąd orzekał na podst. art. 119 pkt 3 przywołanej wyżej ustawy.