I SA/Wa 2275/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Joanna Skiba Protokolant Referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi D.R., B.M., E.C., J.P. i S.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] października 2018 r. – po rozpatrzeniu wniosku D. R., E. W. C., S. R. – odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu dawnej nieruchomości hip. nr [...], położonej przy ulicy [...] i [...] w [...], wchodzącego w skład działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] w obrębie [...]. W uzasadnieniu decyzji z [...] października 2018 r. SKO wskazało na następujące okoliczności. Decyzję z [...] grudnia 2008 r. wydał organ właściwy w ówczesnym stanie prawnym, była ona pierwszą decyzją w tej sprawie, skierowano ją do stron, nie była niewykonalna, nie zawierała też wady powodującej nieważność z mocy prawa. Przesłanki określone w punktach 1, 3, 4, 5, 6 i 7 art. 156 § 1 k.p.a. nie nastąpiły. Należy zatem rozważyć, czy decyzja ta została wydane z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej. Decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2008 r. została wydana na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279), istniał zatem przepis prawa stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej (art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r.). W wyniku rozpatrzenia wniosku dekretowego organ administracji samorządu województwa odmówił przyznania praw do gruntu dawnej nieruchomości wchodzącej w skład działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] w obrębie [...]. Z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego wynika, że jedyną przesłanką upoważniającą do odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego jest brak możliwości pogodzenia korzystania z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela lub jego następcę, z przeznaczeniem tego gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego. Sporna nieruchomość 31 grudnia 2008 r. nie była objęta obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, a zatem sposób korzystania przez następców prawnych dawnego właściciela przeddekretowego nie mógł stanowić przeszkody do ustanowienia w trybie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego praw na gruntu. Niemniej jednak od chwili wejścia w życie dekretu upłynęło kilkadziesiąt lat. Na przestrzeni czasu przemianom ulegał zarówno stan faktyczny i prawny nieruchomości, jak również do obrotu prawnego weszło szereg nowych przepisów stanowiących obowiązujący w Polsce system prawa, a wniosek dekretowy nie mógł zostać rozpatrzony w oderwaniu od innych obowiązujących ustaw. Nie sposób było zapisów dekretu analizować, rozumieć i stosować w oderwaniu od pozostałych norm systemu prawa. Powyższy pogląd został zaaprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z 12 marca 2010 r., I OSK 1428/08, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że organy stosujące prawo są obowiązane do dokonywania wykładni tekstu prawnego w taki sposób i z takim skutkiem, aby przyjęty przez nie sposób rozumienia normy prawnej nie prowadził do sprzeczności systemowej. Zasady wykładni nie ograniczają bowiem organów stosujących prawo do skorzystania wyłącznie z wykładni językowej. W doktrynie i judykaturze przyjęte zostało, że oprócz wykładni językowej w następnej kolejności zastosowanie mają wykładnia systemowa oraz funkcjonalna (celowościowa). Należy również zauważyć, że bezwzględne stosowanie wykładni językowej przez organ administracji powoduje ten skutek, że decyzja obarczona jest wadą o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. – jest niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Nie można zatem a priori zakładać, że wykładnia językowa ma bezwzględne zastosowanie w stosunku do art. 7 ust. 2 dekretu. Każda sprawa wymaga odrębnej analizy, zbadania jej stanu faktycznego i prawnego, dla ustalenia jakiego rodzaju wykładania (językowa, systemowa czy funkcjonalna) ma zastosowanie. W wyroku z 9 lipca 2015 r., I OSK 2251/13, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że oddanie gruntów – przejętych w trybie powołanego dekretu z 1945 r. – w użytkowanie wieczyste w drodze decyzji administracyjnej lub umowy cywilnoprawnej innym podmiotom, dopóki decyzje te lub umowy pozostają w obrocie prawnym, uniemożliwia oddanie tych gruntów w użytkowanie wieczyste byłemu właścicielowi lub jego następcom prawnym na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Przedmiotem postępowania w trybie uregulowanym w powołanym przepisie mogą być bowiem jedynie grunty stanowiące własność gminy, będące w jej posiadaniu, do których innym osobom nie przysługuje prawo użytkowania wieczystego. W sytuacji spełnienia przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu, skuteczne prawnie rozdysponowanie przedmiotowymi nieruchomościami na rzecz osób trzecich może zatem być podstawą odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela nieruchomości [...] lub jego następcy prawnego. Podobne stanowisko zostało wyrażone w wielu innych powołanych przez SKO wyrokach WSA w Warszawie i NSA. Dodatkowo organ administracji, rozstrzygając wniosek złożony na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu, obowiązany jest wydać decyzję o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości [...] także wówczas, gdy w stanie faktycznym i prawnym nieruchomości zaszły takie zmiany, że nie jest możliwy podział wzniesionego później budynku w celu wydzielenia takiej jego samodzielnej części, która odpowiadałaby granicom gruntu dawnej nieruchomości [...]. Sąd Najwyższy w uchwale z 23 stycznia 2007 r., III CZP 136/06, uznał, że "Podział pionowy budynku na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste (art. 235 k.c.) jest dopuszczalny wraz z podziałem gruntu tylko w taki sposób, że linia podziału budynku odpowiada linii podziału działki i przebiega przez istniejącą w całości lub w znacznej części ścianę budynku, dzieląc go na regularne i samodzielne części, stanowiące odrębne budynki". W dniu [...] grudnia 2008 r. działka nr [...] z obrębu [...] stanowiła własność Województwa [...] i była oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz spółdzielni i osób fizycznych, a prawo to było ujawnione w księdze wieczystej [...]. W budynku posadowionym na działce zostały sprzedane lokale mieszkalne i stanowią one własność osób wymienionych w urządzonych dla tych lokali księgach wieczystych. Wraz ze sprzedażą lokali ustalono w odpowiednich udziałach prawo do użytkowania wieczystego gruntu, na którym posadowiony jest budynek. Natomiast działka nr [...] z obrębu [...] stanowiła własność Województwa [...] i była oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Teatru [...] w [...], a prawo to było ujawnione w księdze wieczystej [...]. Na gruncie znajdował się m.in. budynek teatru. W świetle powołanego powyżej orzecznictwa oraz stanu faktycznego i prawnego sprawy obowiązującego w dniu [...] grudnia 2008 r., skoro sporny grunt został rozdysponowany poprzez ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz innych osób, a także został zabudowany, to okoliczności te stanowiły uzasadnioną prawnie przeszkodę do pozytywnego załatwienia wniosku dekretowego. Nie było możliwe ustanowienie kolejnego prawa w formie użytkowania wieczystego spornego gruntu, skoro grunt ten był już w użytkowaniu wieczystym, gdyż zgodnie z art. 233 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Przeszkodą był również fakt, że na gruncie wybudowane zostały obiekty i nie było możliwości prawnych wydzielenia w granicach dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...] obszaru, wchodzącego w skład działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] w obrębie [...], gdyż projektowane granice zgodne z granicami przeddekretowej nieruchomości nie przebiegałyby wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do pokrycia dachu. Ponadto wraz z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego niezbędna jest sprzedaż budynków posadowionych na gruncie. Skoro wybudowane obiekty były własnością innych osób, to Województwo [...] nie byłoby uprawnione do ich sprzedaży. Przemiany faktyczne i prawne jakie dokonały się w latach 1945-2008 wobec obszaru dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...], wchodzącego w skład działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] w obrębie [...] wywołały nieodwracalne skutki prawne, rozumiane jako niemożliwe do zniweczenia przez organ administracji przeszkody dla ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych właścicieli hipotecznych gruntu. Marszałek Województwa [...] nie miał możliwości prawnych usunięcia przeszkody w postaci prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz innego podmiotu. Decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2008 r. jest oceniana w postępowaniu nadzorczym według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Nie jest zatem możliwe wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Marszałka Województwa [...] z tego powodu, że jest przeszkodą do uzyskania przez wnioskodawców należnego im odszkodowania. Kwestionowana decyzja została wydana na podstawie wykładni systemowej i funkcjonalnej art. 7 ust. 2 dekretu, a interpretacja tego przepisu została dokonana w kontekście obowiązujących w systemie prawa innych przepisów regulujących stan prawny nieruchomości. Nie ma zatem podstaw do uznania za słuszne zarzutów podniesionych przez pełnomocnika wnioskodawców rażącego naruszenia art. 6 k.p.a. z uwagi na wydanie decyzji bez podstawy prawnej, w tym powołanie się na przesłankę nieodwracalnych skutków prawnych, która to przesłanka nie wynika z przepisów prawa oraz rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu poprzez nieprzyznanie prawa do gruntu w sytuacji, gdy planowany przez następców prawnych dawnego właściciela sposób korzystania z gruntu dawał się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu z planem zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Gdyby Marszalek Województwa [...] przyznał [...] grudnia 2008 r. prawo użytkowania wieczystego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu, to decyzja taka byłaby obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Byłaby to decyzja trwale niewykonalna w dniu jej wydania, gdyż nie byłoby możliwe jej wykonanie poprzez zawarcie w formie aktu notarialnego umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu, co do którego uprzednio już ustanowiono takie prawo na rzecz innych osób oraz wpisanie kolejnego prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej. A przy tym wpis prawa użytkowania wieczystego ma charakter konstytutywny, tj. prawo powstaje dopiero z chwilą jego wpisu do księgi wieczystej. Uprzednio ustanowiono prawo użytkowania wieczystego do dnia 6 grudnia 2089 r., a jednocześnie użytkownikowi wieczystemu przysługuje prawo ubiegania się o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność lub o przedłużenie prawa użytkowania wieczystego, co przesądza, że rozdysponowanie gruntu ma charakter trwały. W świetle przedstawionych okoliczności prawnych i faktycznych brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności lub orzeczenia o wydaniu z naruszeniem prawa decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2008 r. o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...], położonej przy ulicy [...] i [...], wchodzącego w skład działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] w obrębie [...]. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: D. R., E. C., S. R., B. M. i J. P. – następcy prawni dawnych właścicieli nieruchomości [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji lub stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa w sytuacji, gdy decyzja ta rażąco narusza prawo poprzez całkowite pominięcie w zaskarżonej decyzji ustalenia sposobu planowanego korzystania z nieruchomości przez następców prawnych przedwojennego właściciela, które to ustalenie jest niezbędne w celu zweryfikowania, czy planowany sposób użytkowania daje się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według miejscowego planowania zagospodarowania przestrzennego lub według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego; 2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art, 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji lub stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa w sytuacji, gdy decyzja ta rażąco narusza prawo poprzez niewskazanie w komparycji zaskarżonej decyzji przepisu prawa, z którego organ wywiódł, że przesłanką orzeczenia może być przesłanka nieodwracalności skutków prawnych jakie zaszły na gruncie, którego dotyczy sprawa; 3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji lub stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa w sytuacji, gdy decyzja ta rażąco narusza prawo poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej, w tym w szczególności powołanie się na przesłankę nieodwracalnych skutków prawnych, która to przesłanka nie wynika z przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w niniejszej sprawie; 4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji lub stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa w sytuacji, gdy decyzja ta rażąco narusza prawo skarżących do ochrony ich prawa własności; 5. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji lub stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa w sytuacji, gdy decyzja ta powoduje nieprzyznanie następcy prawnemu przedwojennego właściciela nieruchomości prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym (obecnie użytkowania wieczystego), podczas gdy planowany przez skarżące sposób użytkowania gruntu daje się pogodzić z jego przeznaczeniem według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w tym w szczególności w zakresie turystyki oraz mieszkalnictwa z usługami lokalnymi, co rażąco narusza prawa skarżących. Skarżące wniosły także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z kserokopii wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 lutego 2015 r., I SA/Wa 3077/14, na okoliczność przyznania skarżącym przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności "decyzji uwłaszczeniowej" oraz kserokopii wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2017 r., I OSK 1741/15, na okoliczność odmowy przyznania skarżącym przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności "decyzji uwłaszczeniowej" i zamknięciu skarżącym drogi do uzyskania należnego odszkodowania za odebraną własność prywatną z powołaniem się na treść decyzji stanowiącej przedmiot kontroli w sprawie niniejszej, co wykreowało "błędne koło" decyzji administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Organ nadzoru ustalił (co zresztą nie jest okolicznością sporną), że działki o obecnych numerach [...] i [...], które wchodziły w skład dawnej nieruchomości hip. nr [...], położonej przy ulicy [...] i [...] w [...], miały w dniu [...] grudnia 2008 r. (czyli w dniu wydania kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji) następujący stan prawny. Działka nr [...] z obrębu [...] stanowiła własność Województwa [...] i była oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz spółdzielni i osób fizycznych, a prawo to było ujawnione w księdze wieczystej [...]. W budynku posadowionym na działce zostały sprzedane lokale mieszkalne i stanowią one własność osób wymienionych w urządzonych dla tych lokali księgach wieczystych. Wraz ze sprzedażą lokali ustalono w odpowiednich udziałach prawo do użytkowania wieczystego gruntu, na którym posadowiony jest budynek. Natomiast działka nr [...] z obrębu [...] stanowiła własność Województwa [...] i była oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Teatru [...] w [...], a prawo to było ujawnione w księdze wieczystej [...]. Na gruncie znajdował się m.in. budynek teatru. Z powołanego w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2017 r., I OSK 1741/15, wynika także, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. – o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), decyzją z [...] grudnia 1994 r. orzekł o nabyciu z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] Teatr [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu stanowiącego położoną przy ul [...] w [...] działkę nr [...] z obrębu [...], a także nieodpłatnym nabyciu własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Powyższa działka w 1999 r. uległa podziałowi na działki nr [...] i [...]. Fakt ustanowienia użytkowania wieczystego na nieruchomości, w stosunku do której został złożony wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, stanowi obiektywną przeszkodę do pozytywnego rozpatrzenia wniosku byłego właściciela nieruchomości [...] lub jego następców prawnych. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem – na co słusznie zwrócił uwagę organ nadzoru – że spełnienie przesłanek z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu nie zawsze musi prowadzić do uwzględnienia wniosku. "Ze względu na zakres uprawnień obecnego użytkownika wieczystego nie jest możliwe zadysponowanie, obciążonej tym prawem, nieruchomości na rzecz innego podmiotu (por. przykładowo wyroki NSA: z dnia 19 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2315/13; z dnia 9 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2251/13 i sygn. I OSK 2576/13; z dnia 15 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2559/13 oraz z dnia 23 października 2015 r. sygn. akt I OSK 387/14). Należy także zwrócić uwagę, że wydanie decyzji uwzględniającej wniosek skarżącej jest niewykonalne prawnie i faktycznie, choćby z tego względu, że sąd wieczystoksięgowy nie dokonałby wpisu do księgi wieczystej, a jest to niezbędnym warunkiem powstania tego prawa. A to zgodnie z art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiącym, że oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu w księdze wieczystej. (...) Słusznie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w okresie długoletniego już obowiązywania dekretu [...] zaszły istotne zmiany w ustawodawstwie i pominięcie tych regulacji jest prawnie niedopuszczalne. Nie można zatem opowiedzieć się za wyłącznie literalną wykładnią art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, lecz dokonać wykładni uwzględniającej zmiany, które zaszły w systemie prawa. W orzecznictwie i doktrynie aprobowane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że właściwe stosowanie prawa nie może ograniczać się wyłącznie do stosowania literalnej wykładni (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29 maja 2000 r., publ. ONSA 2001, Nr 1, poz. 2). Wykładnia gramatyczna jest tylko jednym ze sposobów wykładni przepisu i powinna być uzupełniana w zależności od charakteru regulacji wykładnią systemową, funkcjonalną oraz celowościową. Wykładnia systemowa opiera się na założeniu, że prawo powinno być spójną, niesprzeczną wewnętrznie całością, a pojedyncze przepisy nie powinny naruszać tego porządku. Analiza danego przepisu powinna obejmować jego związek z innymi przepisami. Wykładnia danego przepisu powinna być dokonywana na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 lipca 2016 r. (...): "Treść art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego nie uległa wprawdzie zmianie, jednak przepisy te nie obowiązują w próżni, lecz - przeciwnie - stanowią część zmieniającego się systemu prawa. Już przedstawione wyżej losy roszczenia restytucyjnego, a zwłaszcza daleko idące jego ograniczenie w latach 1958-1985, zmiana ustroju państwa i systemu społeczno-gospodarczego, przywrócenie obrotu nieruchomościami, nie mogły pozostać bez wpływu na kształt uprawnień byłych właścicieli gruntów warszawskich. Ustalenie normy prawnej na podstawie przepisów sprzed 70 lat wymaga uwzględnienia wpływu transformacji ustrojowej, jaka dokonała się w okresie ich obowiązywania" (zob. wyrok NSA z 7.07.2017 r., I OSK 2637/15, LEX nr 2335146). Podzielając w pełni przytoczony wyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważyć należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy nawet spełnienie przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego (czemu także dał wyraz organ nadzoru uznając, że przesłanki te, wobec braku planu miejscowego, zostały spełnione) nie dawało jeszcze podstaw do ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości [...]. Na przeszkodzie temu stało bowiem użytkowanie wieczyste do tej samej nieruchomości, ustanowione wcześniej na rzecz innych podmiotów. Zbędne było więc badanie, jak chcieli zadysponować nieruchomością byli jej właściciele (co podnoszone jest w skardze), skoro spełnienie przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego nie było kwestionowane. Tym bardziej, że działania podjęte przez skarżące w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji uwłaszczeniowej, ustanawiającej "pierwotnie" użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Teatru [...] w [...], zakończyły się niepowodzeniem. Nastąpiła bowiem prawomocna odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej z [...] grudnia 1994 r. (zob. powoływany przez skarżące wyrok NSA z 20 kwietnia 2017 r., I OSK 1741/15). Nie było więc nawet ewentualnych podstaw do zawieszenia postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie, skoro nie wystąpiło zagadnienie prejudycjalne, wobec faktu, że postępowanie z wniosku skarżących o stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej z [...] grudnia 1994 r. nie może się już toczyć z uwagi na brak interesu prawnego skarżących do wszczęcia takiego postępowania, co zostało prawomocnie przesądzone. Niezależnie od oceny takiego stanowiska, wyrażonego w wyroku NSA z 20 kwietnia 2017 r., jest ono wiążące dla wszystkich (zob. art. 170 p.p.s.a.). I jeśli nawet organ nadzoru zmiany w stanie prawnym nieruchomości, które uniemożliwiły ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych byłego właściciela, określa czasem mylnie jako nieodwracalne skutki prawne, to nie w znaczeniu takim, o jakim mowa w art. 156 § 2 k.p.a., ale raczej jako nieodwracalne zmiany w stanie prawnym nieruchomości. Skoro zatem w dniu [...] grudnia 2008 r. nie było możliwe ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości [...], to odmowna decyzja Marszałka Województwa [...] z tego dnia nie naruszała prawa (a tym bardziej rażąco). Nie było więc podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd oddalił skargę.