I SA/Wa 2287/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska Sędziowie WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. T. na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Minister Rozwoju (Minister lub organ) odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej miasta P. z dnia [...] stycznia 1959 r. nr [...] orzeczono m.in. o wywłaszczenia nieruchomości położonej w P. ,zapisanej w KW nr [...], parcela nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej tabularną współwłasność J. S. w [...] części i W. G. w [...] części.. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] stycznia 1959 r. wystąpiła W. T., następczyni prawna W. G. Minister rozpoznając złożony wniosek stwierdził, że w analizowanej sprawie zachodziła przeszkoda do wszczęcia postępowania zgodnie z art. 61a §1 k.p.a, gdyż żądanie dotyczy oceny legalności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. W ramach tamtego postępowania, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta P. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] listopada 2005 r. nr – uchylił tę decyzję i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta P. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] stycznia 1959 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2. Skarga R. W. i J. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2008 r. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 903/10. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2990/14 oddalił skargę kasacyjną R. W. od wyroku z dnia 7 października 2010 r. Tym samym ostateczna decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. została oceniana przez sąd w prawomocnym wyroku, co oznacza, że ww. decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r. nie jest niezgodna z prawem. W toku już przeprowadzonego postępowania o stwierdzenie nieważności znana był organom, jak równie sądowi okoliczność śmierci i data zgony W. G. Brak zaś brak bezpośredniego odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zgonu W. G., nie ma wpływu na moc wiążącą prawomocnego wyroku. Sąd oceniając decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. nie był ograniczony do argumentów podniesionych w złożonym wówczas wniosku, lecz oceną obejmował wszystkie przesłanki stwierdzenia nieważności. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rozwoju złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. T. zarzucając naruszenie: - art. 61 a k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia prezydium Rady Narodowej miasta P. z dnia [...] stycznia 1959 r.. nr [...], podczas gdy orzeczenie to z uwagi na skierowanie go do osoby zmarłej obarczone jest wadą rażącego naruszenia prawa, co powinno skutkować dalszym prowadzeniem postępowania nadzorczego zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno orzeczenia z dnia [...] stycznia 1959 r. jak i decyzji administracyjnej Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: W pierwszej kolejności rozważyć należało dopuszczalność skargi. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddane zostało postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Postanowienie takie jest postanowieniem, na które przysługuje zażalenie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") kontroli sądu administracyjnego podlegają postanowienia, na które przysługuje zażalenie. W świetle art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, tj. w sytuacji, w której skarżącemu nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie. Nie może zatem budzić wątpliwości, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje na postanowienie wydane na skutek rozpoznania zażalenia, czyli na postanowienie wydane przez organ drugiej instancji. W art. 52 § 3 p.p.s.a. wprowadzony został wyjątek od zasady, zgodnie z którą skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Zgodnie z powyższym przepisem, jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. W powołanym przepisie mowa jest o decyzji, od której stronie przysługiwał wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, czyli o decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 23 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 3975/18 (publik. CBOSA), zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z kolei zaś po myśli art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 "Zażalenia" do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to zatem, że do postanowień wydanych przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, od których przysługuje zażalenie, zastosowanie ma instytucja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wedle art. 61a § 2 k.p.a. od postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania przysługuje zażalenie. Po przywołaniu brzmienia art. 52 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa cytowanych powyżej przepisów prowadzi do wniosku, że w obecnym stanie prawnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest środkiem zaskarżenia, od złożenia którego uzależniona jest możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wspomnianą ustawą o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw wykreślono go z katalogu środków zaskarżenia zawartego w art. 52 § 2 p.p.s.a. W tej sytuacji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest środkiem prawnym przysługującym zarówno od decyzji, jak i postanowienia wydanych w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, z którego strona może skorzystać. Fakultatywny charakter tego środka prawnego potwierdza regulacja art. 52 § 3 p.p.s.a. W ocenie Sądu, należy w pełni podzielić pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że literalne brzmienie przepisu art. 52 § 3 p.p.s.a. odnoszące się wyłącznie do decyzji, a nie do postanowienia nie ma żadnego wpływu na wynikający z treści art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. wniosek, że w obecnym stanie prawnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest już środkiem zaskarżenia, którego wyczerpanie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1271/18; z 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1269/18; publik. CBOSA.). Powyższe skutkuje uznaniem dopuszczalności skargi na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2002 r. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy wskazać, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak odmowę wszczęcia postępowania na tej podstawie – jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 14 października 2020 r. II OSK 1622/20, publik. CBOSA). Tytułem przykładu można tu wymienić: brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym; gdy żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenie określonych praw; żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji. Zasadnie organ stwierdził, że postępowanie nieważnościowe dotyczące decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. nie może być wszczęte na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Trafnie w tym zakresie Minister Rozwoju wskazał na fakt dokonania już przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny legalności ww. decyzji o z odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z dnia [...] stycznia 1959 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2. Wyrokiem z dnia z dnia 7 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 903/10 WSA w Warszawie oddalił bowiem skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2990/14 oddalił skargę kasacyjną R. W. od wyroku z dnia 7 października 2010 r. Na podstawie materiału dowodowego Sąd stwierdził, że orzekający w sprawie Minister Infrastruktury nie naruszył przepisów proceduralnych jak i materialnych. Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2990/14 oddalającym skargę kasacyjną, wskazał, że sąd wojewódzki zasadnie zaakceptował rozstrzygnięcie podjęte przez organ administracji. Sądy dokonały zatem oceny legalności zaskarżonej decyzji i nie znalazły podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego, w tym do stwierdzenia jej nieważności. W orzecznictwie i w piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji prawomocnej, a więc takiej, która wcześniej zaskarżona do sądu administracyjnego została przez ten sąd utrzymana w mocy, jako zgodna z prawem - w rezultacie wydania wyroku oddalającego skargę. Oznacza to, że wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę powoduje niedopuszczalność wszczęcia przez organ administracji publicznej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. I OPS 6/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 18; wyroki NSA z dnia: 17 lipca 2012, sygn. II OSK 1617/11, z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 1793/11, publik. CBOSA; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 584) . Związane jest to z powagą rzeczy osądzonej, o której stanowi art. 171 p.p.s.a. Wynikający z wyroku sądu administracyjnego, oddalającego skargę, przymiot prawomocności decyzji (postanowienia) determinuje skutki prawomocności, w tym niedopuszczalność ich wzruszenia w administracyjnym trybie stwierdzenia nieważności. Ma to związek z tym, że żadna z przyczyn nieważności nie może powstać po wydaniu decyzji przez organ administracji, a wszystkie mogą zostać ujawnione w postępowaniu przed sądami administracyjnym. Jeżeli zatem decyzja lub postanowienie były już przedmiotem rozstrzygnięcia przez sąd, to oddalenie przez sąd administracyjny skargi zamyka drogę administracyjną w zakresie stwierdzenia nieważności, co do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod. red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 881 oraz Komentarz, pod red prof. R. Hauzera i prof. M. Wierzbowskiego Warszawa 2014 r s. 651- 652; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 306). Z tych wszystkich względów uprawnione było wydanie przez Ministra Rozwoju postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a,, a podniesione w skardze zarzuty należało uznać za niezasadne. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 powołanej ustawy, orzekł, jak w wyroku.