I SA/Wa 2290/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) WSA Dariusz Chaciński Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Gminy S. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [..] września 2010 r. nr [..] w przedmiocie przekazania według właściwości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody [..] z dnia [..] kwietnia 2007 r. nr [..]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Gminy S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [..] września 2010 r. nr [.] po rozpoznaniu zażalenia Gminy S. na postanowienie Wojewody [..] z dnia [..] kwietnia 2007 r. nr [..] przekazujące według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczego w G. akta sprawy dotyczące nieruchomości położonej w obrębie Koleczkowo, gmina S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [..] i nr [..], zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 13 października 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1369/04, uchylającym zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [..] wca 2004 r. nr [..] poprzedzającą ją decyzję Wojewody [..] dnia [..] lutego 2004 r. nr [..] dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. Nr [..] z dnia [..] lipca 1995 r. w części orzekającej, że działki nr [..] i [..] stanowić będą drogi dojazdowe do nowo wydzielonych działek - utrzymał w mocy powyższe postanowienie. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Wojewoda [..] postanowieniem z dnia [..] kwietnia 2007 r. przekazał według właściwości SKO w G. akta sprawy dotyczące opisanej wyżej nieruchomości, zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1369/04, uchylającym zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [..] czerwca 2004 r. nr [.] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [..] z dnia [..] lutego 2004 r. nr [..]. Na postanowienie Wojewody z dnia [..] kwietnia 2007 r. Gmina S. oraz A. S. i J. S. wnieśli zażalenie do Ministra Budownictwa. Minister Budownictwa postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. nr [..] przekazał to zażalenie według właściwości Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 15 stycznia 2008 r. złożył do Prezesa Rady Ministrów wniosek o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji, a Ministrem Infrastruktury w kwestii ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia zażaleń wniesionych przez A. S. i J. S. z dnia [..] kwietnia 2007 r. oraz Gminę S. na postanowienie Wojewody [.] z dnia [...] kwietnia 2007 r. przekazujące według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w G. akta sprawy dotyczącej nieruchomości położonej w obrębie [..], gmina S., oznaczonej jako działki nr [..], "zakończonej prawomocnym wyrokiem wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2005 r. (sygn. akt I SA/Wa 1369/04), uchylającym zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [.] czerwca 2004 r. znak: [.], oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [..] z dnia [..] lutego 2004 r., znak [..] Pismem z dnia [..] kwietnia 2008 r. Prezes Rady Ministrów rozstrzygając spór o właściwość wskazał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jako organ właściwy do rozpatrzenia w/w zażaleń. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [.] czerwca 2008 r. nr [..] umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte w wyniku w/w zażalenia Gminy Szemud, nie uznając Gminy za stronę tego postępowania. Gmina S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na to postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Natomiast po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez A. S. i J. S. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymał w mocy postanowienie w/w Wojewody [..] z dnia [...] kwietnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1139/08 uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dotyczące zażalenia złożonego przez Gminę S. Ponownie rozpatrując sprawę (po nadesłaniu przez Gminę S. odpisu zwykłego księgi wieczystej z dnia [..] sierpnia 2010 r., z której wynika tytuł prawnorzeczowy Gminy do działek nr [..]), Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał postanowienie Wojewody [..] z dnia [..] kwietnia 2007 r. przekazujące akta przedmiotowej sprawy według właściwości SKO w G. za zgodne z prawem. Organ podniósł, że przestrzeganie z urzędu właściwości rzeczowej i miejscowej przez organy administracji publicznej jest ich podstawowym obowiązkiem wynikającym nie tylko z przepisu art. 19 kpa, ale także z ukształtowanego systemu zasad porządku prawnego. Przestrzeganie właściwości organu leży zarówno w interesie państwa jak i w interesie każdego podmiotu prawa, do którego odnosi się działalność administracji publicznej i który często jest stroną postępowania administracyjnego. Dlatego też przed podjęciem działań merytorycznych w związku z otrzymaną korespondencją organ administracji publicznej obowiązany jest przez prawo do sprawdzenia, czy posiada stosowne kompetencje do rozpatrzenia danej sprawy. Organ stwierdził, że podlegająca weryfikacji decyzja Wójta Gminy S. z dnia [..] lipca 1995 r. [..] została wydana na podstawie art. 10 ust.1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz.127 z późn. zm.) oraz na podstawie porozumienia Kierownika Urzędu Rejonowego w W. oraz Rady Gminy w S. z dnia [..] grudnia 1992 r. w sprawie prowadzenia przez organy Gminy S. niektórych spraw z zakresu administracji rządowej należących do właściwości Kierownika Urzędu Rejonowego w W. Przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zostały uchylone przez art. 241 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz.741 z póź. zm.). Przepis art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił, że podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału. Natomiast artykuł 3 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123 z póź. zm.) stanowił, iż wojewoda był w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do kierowników rejonowych urzędów rządowej administracji ogólnej. Jednocześnie organ podkreślił, że zarówno doktryna jak i judykatura stoją na stanowisku, iż właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowi podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu poddanej weryfikacji decyzji, wywodząc z powyższego, że w przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia. Zdaniem organu, skoro na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z póź. zm.) podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział, a zgodnie z art. 17 pkt 1 kpa organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej, to w przedmiotowej sprawie zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji organem właściwym do jej rozpoznania jest SKO w G., tym bardziej, że w obowiązujących przepisach prawnych brak jest przepisu stanowiącego inaczej. Na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [..] września 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina S. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.).poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że wskazany przepis uzasadnia właściwość organu samorządu terytorialnego – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. – do rozpatrzenia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [..] lipca 1995 r. w części orzekającej, że działki nr [..], stanowić będą drogi dojazdowe do nowo wydzielonych działek. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 233 i 242 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261. poz. 2603 ze zm.), poprzez pominięcie przez organ przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia okoliczności, iż wprowadzona zmiana właściwości organów na podstawie art. 96 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741) nastąpiła z dniem 1 stycznia 1998 r. i dotyczy właściwości organów samorządowych do orzekania w sprawie podziału nieruchomości będących w toku postępowania zwykłego (art. 233 ustawy) lub wszczętych po 1 stycznia 1998 r. (art. 242 ustawy). Przepisy tej ustawy nie wprowadzają natomiast żadnych zmian w zakresie właściwości organów działających w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji, w tym zakresie pozostaje zatem dotychczasowa właściwość organów, uregulowana przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. z 1990 r., nr 21, poz. 123 ze zm.), poprzez jej niezastosowanie według stanu prawnego z daty wydania w/w decyzji (13.07.1995 r.) przez Wójta Gminy S. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w gminie S., działka nr [..], a tym samym nieuwzględnienie ugruntowanego w orzecznictwie NSA poglądu, że właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości należy oceniać według prawa materialnego, obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. 4) naruszenie przepisów postępowania, tj. obecnie obowiązującego art. 17 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, z uwagi na okoliczność, że w niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał wskazany art. 17 kpa, ale według stanu prawnego z daty wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. W obszernym uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty uzasadniające zarzuty skargi. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy Sąd zauważa, że organy wydając orzeczenia naruszyły prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd w pełni podziela zarzuty skargi. Przedmiotem rozpoznania Sądu było postanowienie Wojewody [..] z dnia [..] kwietnia 2007 r. przekazujące według właściwości SKO w G. do rozpoznania akta sprawy dotyczące nieruchomości położonej w Gminie S. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [..], zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1369/04, uchylającym zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [..] czerwca 2004 r., nr [..] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [..]. Powyższe decyzje dotyczyły stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [..] lipca 1995 r., nr [..], w części orzekającej, że działki nr [..] stanowić będą drogi dojazdowe do nowo wydzielonych działek. Zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) podział nieruchomości nastąpił na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej zatwierdzającej projekt podziału. Właściwość ta wynika również z art. 5 pkt 21 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198). W takiej sytuacji właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jest na podstawie art. 157 §1 w związku z art. 17 pkt 2 wojewoda. Stanowisko takie wynika z orzecznictwa SN i NSA w Warszawie (vide postanowienie NSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 1998 r. sygn. akt I SA 1781/98, postanowienie NSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 1998 r. sygn. akt I SA 621/98, wyrok SN z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98), które Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela. Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy wynika, że Wójt Gminy S. wydał decyzję z dnia [..] lipca 1995 r. w oparciu o przepisy powyższej ustawy oraz na podstawie porozumienia Kierownika Urzędu Rejonowego w W. oraz Rady Gminy w S. z dnia [..] grudnia 1992 r. w sprawie prowadzenia przez organy Gminy S. niektórych spraw z zakresu administracji publicznej. Dlatego też zdaniem sądu organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wydanej przez organ w ramach zadań zleconych jest Wojewoda. Zdaniem Sądu art. 96 ust.1 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie uzasadnia właściwości organu samorządu terytorialnego do rozpatrzenia tego rodzaju spraw. Zmiana właściwości organów w tych sprawach, wprowadzona art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115 poz. 741) nastąpiła z dniem 1 stycznia 1998 r. i dotyczy właściwości organów samorządowych do orzekania w sprawie podziału nieruchomości będących w toku postępowania zwykłego (art. 233 ustawy) lub wszczętych po 1 stycznia 1998 r. (art. 242 ustawy). Przepisy tej ustawy nie wprowadzają natomiast żadnych zmian w zakresie właściwości organów działających w trybie nadzoru. W tym zakresie pozostaje zatem dotychczasowa właściwość organów, uregulowana przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Identyczne stanowisko co słusznie podnosi skarżący, zajął Naczelny Sąd Administracyjny wobec decyzji wydanych przez organ gminy przed dniem 1 stycznia 1998 r. w ramach zadań zleconych. Zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998 r., (sygn. I SA 1028/98, opubl. Legalis) z art. 5 pkt 21 dział I lit.b ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34 poz. 198 ze zm.) wynika, że sprawy o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości należą do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej. W tej sytuacji właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez organ gminy przed dniem 1 stycznia 1998 r. w ramach zadań zleconych – jest z mocy art. 157 § 1 w związku z art. 17 pkt 1 zd. 2 kpa – właściwy wojewoda.(a taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie). Nie można zatem podzielić stanowiska Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741) uzasadnia właściwość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. do rozpatrzenia niniejszej sprawy. Powołany przepis wszedł bowiem w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. (art. 242 ustawy) i dotyczy właściwości organów samorządowych do orzekania w sprawie podziału nieruchomości w postępowaniu zwykłym, będącym w toku (art. 233 ustawy) lub wszczętym po 1 stycznia 1998 r. Przepisy tej ustawy nie wprowadzają zaś żadnych zmian w zakresie właściwości organów działających w trybie nadzoru. W tym zakresie pozostaje zatem dotychczasowa właściwość organów, uregulowana przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem jeszcze raz należy podkreślić, że właściwość rzeczową organu administracji do stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej podziału nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.