I SA/Wa 2294/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz WSA Emilia Lewandowska Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu Miastu [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. W dniu 24 października 2012 r. Miasto [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Wymienioną decyzją SKO w W. w punkcie 1 uchyliło decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] o odmowie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], w sposób przedstawiony na mapie z projektowanym podziałem, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i wpisanej do ewidencji zasobu powiatowego w dniu [...] sierpnia 2009 r. pod nr ewidencyjnym [...]; w punkcie 2 decyzji organ zatwierdził podział opisanej nieruchomości w sposób przedstawiony na wskazanej mapie. Miasto [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że spełniona została przesłanka dopuszczalności dokonania podziału nieruchomości w zakresie zapewnienia projektowanym do wydzielania działkom odpowiedniego dostępu do drogi publicznej m.in. poprzez działki stanowiące własność Miasta [...], bez uregulowania prawnego wynikającego z art. 93 ust. 3 u.g.n. w kwestii korzystania z działek stanowiących własność Miasta [...]. Skarżący zarzucił nadto naruszenie art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, naruszenie art. 140 i art. 145 § 1 k.c. i art. 167 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 64 i art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niedopuszczalna. W świetle poglądów prezentowanych w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela, jednostka samorządu terytorialnego występująca w postępowaniu w charakterze organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. nie ma możliwości jednoczesnego występowania w tym postępowaniu jako strona (v. uchwała Składu Pięciu Sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00-ONSA 2001, nr 1, poz. 17, uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. OPS 1/03-ONSA 2003, nr 4, poz. 115, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04 – Lex nr 171164, postanowienie NSA z 6 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 67/09, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt FSK 2631/04 – Lex nr 236287, wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 804/07 – Lex nr 542010, postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 342/07 – Lex nr 453873, postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 2224/). Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcje organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Jednocześnie należy zwrócić uwagę na wyrażony w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, pogląd, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wówczas będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że w sytuacji, gdy organ administracji państwowej - zgodnie z przysługującymi mu kompetencjami - rozstrzyga w postępowaniu administracyjnym sprawę dotyczącą podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji państwowej, nie staje się stroną, nawet wówczas, gdy decyzja może powodować dla niego określone skutki cywilnoprawne. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał również, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego, zarówno wówczas, gdy jej organ jest organem uprawnionym do wydania decyzji administracyjnej w sprawie (organem prowadzącym postępowanie), jak i wówczas, gdy organ gminy jest uczestnikiem procesu decyzyjnego, jako organ, od stanowiska którego zależy treść decyzji (art. 106 k.p.a.). Zatem, tak jak nie jest stroną postępowania administracyjnego, tak też nie przysługuje gminie prawo skarżenia wydanej w toku postępowania administracyjnego decyzji organu drugiej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela pogląd, zgodnie z którym, bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy, gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego, w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję wydaje wójt tej gminy. Gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnieni do zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego (v. uchwała Składu Pięciu Sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00). Zatem, bez względu na rzeczywisty związek przedmiotu niniejszej sprawy z interesem Miasta [...] nie jest uprawnione do kwestionowania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanej w toku postępowania, w ramach którego w pierwszej instancji orzekał Prezydent [...]. Miasto [...] nie jest bowiem stroną postępowania w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej dotyczącej osoby trzeciej. Skarga Miasta [...] podpisana została przez pracownika Urzędu [...], na mocy pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta [...] . Ten organ wydał decyzję w pierwszej instancji. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. odmówił bowiem, po rozpatrzeniu wniosku B. i M. P., zatwierdzenia podziału nieruchomości. Zatem, ten sam organ, na mocy pełnomocnictwa którego, złożono skargę do sądu administracyjnego, rozstrzygnął – w zakresie swoich kompetencji – indywidualną sprawę administracyjną B. i M. P. Podkreślenia wymaga, iż na Prezydencie [...] spoczywał obowiązek wydania decyzji zgodnej z prawem, niezależnie od tego, czy organ ten pozostaje ze stroną w stosunkach uzależnionych od treści decyzji. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w roli tego organu nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek, także wówczas gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw lub obowiązków. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Składu Pięciu Sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00 jednoznacznie wskazał, że taka pozycja organu zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji. Niedopuszczalne jest tym samym kwestionowanie przez Miasto [...], działające przez Prezydenta [...], decyzji organu drugiej instancji wydanej w sprawie administracyjnej, w której Prezydent [...] rozstrzygał jako organ pierwszej instancji. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie 1 postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego, Sąd orzekł w punkcie 2 postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 powołanej ustawy.