I SA/Wa 23/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Joanna Skiba Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2010 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...], obydwie w części dotyczącej ustalenia odszkodowania; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części opisanej w punkcie pierwszym nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego S. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania S. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...], orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie M., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [..] o pow. [...] m² oraz ustalającej odszkodowanie za wywłaszczenie w kwocie [...] zł, utrzymał w mocy tę decyzję. Decyzja Ministra została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy sprzedaży w/w nieruchomości, pismem z dnia 18 marca 2005 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości i ustaleniu odszkodowania z tego tytułu. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymał w mocy powołaną decyzję Wojewody. Organ odwoławczy podał, że podstawę uznania ww. nieruchomości jako niezbędnej dla realizacji celu publicznego, stanowi decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2004 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi [...], utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r., nr [...] oraz załączniki graficzne stanowiące jej integralną część, z których wynika, iż działka nr [...] jest zlokalizowana w obrębie linii rozgraniczających teren. Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.) linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi stanowią linie podziału nieruchomości. W wyniku podziału działki nr [...] powstała działka nr [...], która znajduje się w pasie drogowym. Ponadto Minister wskazał, iż w dniu [...] lipca 2006 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna z udziałem skarżącego, jego pełnomocnika oraz przedstawicieli inwestora. Wysokość odszkodowania została ustalona zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., który stanowi, że wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. W niniejszej sprawie operat szacunkowy został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W. P. w dniu [...] lutego 2006 r. W ocenie organu odwoławczego jest on zgodny z przepisami wykonawczymi o jakich mowa w art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, ze. zm., dalej powoływana jako u.g.n.) w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., w szczególności z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109). Na potrzeby wyceny określono rynek nieruchomości przeznaczonych pod drogi (vide str. 6 operatu z dnia [...] lutego 2006 r.). Okresem badania objęto transakcje z lat 2004-2005. Wycena została dokonana podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Stan nieruchomości został określony na dzień [...] stycznia 2004 r., tj. na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej Wojewody [...] nr [...]. W ocenie organu odwoławczego powyższe okoliczności wskazują, iż organ pierwszej instancji zasadnie zaliczył operat z dnia [...] lutego 2006 r. w poczet materiału dowodowego i na jego podstawie ustalił odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie. Natomiast za chybione uznał zarzuty skarżącego odnoszące się do wysokości odszkodowania. Podkreślił, iż w toku postępowania przed organem pierwszej instancji rzeczoznawca ustosunkowywał się do uwag skarżącego odnoszących się do operatu z dnia [...] lutego 2006 r. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że powierzchnia wywłaszczanej działki jest oparta o dane ewidencyjne, natomiast odrębne zagadnienie stanowi ustalenie przebiegu granic w terenie. Kwestia ta nie jest rozstrzygana w niniejszym postępowaniu. Wskazana decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. stała się przedmiotem skargi S. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zakwestionował on dopuszczalność wywłaszczenia, wysokość ustalonego odszkodowania oraz przeprowadzenie egzekucji administracyjnej. W szczególności stwierdził, że w dacie wywłaszczenia nie istniała w obrocie prawnym decyzja Ministra Infrastruktury z [...] września 2005 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej. W dalszej kolejności skarżący zgłosił zarzuty co do poprawności operatu szacunkowego polegające na przyjęciu poziomu cen z lutego 2006 r., skoro decyzję wydano w październiku 2006 r. Podniósł również, iż nieprawidłowe było przyjęcie, że jego nieruchomość stanowi łąkę bez żadnej wartości, zaś rzeczoznawca majątkowy nie zawiadomił go o terminie przeprowadzonej na niej wizji. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 240/07 oddalił przedmiotową skargę. Naczelny Sąd Administracyjny na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez S. W. wyrokiem z dnia 10 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 142/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w sprawie bezspornym jest, że zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i w skardze skierowanej do Sądu pierwszej instancji skarżący kwestionował prawidłowość operatu szacunkowego, określającego wartość wywłaszczonej nieruchomości, lecz przede wszystkim wysokość ustalonego na jego podstawie odszkodowania. Obowiązkiem organu administracji, którego legalność kontroluje Sąd pierwszej instancji jest troska o to, aby opinia rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniała wszelkie zgłoszone przez stronę w postępowaniu zarzuty i wątpliwości. Organ administracji nie jest bowiem tą opinią związany. Dowód ten podlega swobodnej ocenie co do jego wiarygodności i mocy dowodowej, w kontekście innych dowodów, w tym wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez stronę. Wprawdzie organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które on posiada. Powinien jednak dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, czy nie zawiera braków, niejasności itp. Ostatecznie bowiem o wysokości odszkodowania decyduje organ i na nim spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a to z kolei wynika z obowiązku oceny wiarygodności sporządzonego operatu szacunkowego. Ocena prawidłowości dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny stanowi formę jego weryfikacji pod kątem zgodności z przepisami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia Sądu pierwszej instancji nie pozwalały na oddalenie skargi, w szczególności jeśli uwzględni się czynione przez skarżącego zarzuty. Operat szacunkowy w sposób niebudzący wątpliwości nie wyjaśnia dlaczego przyjęto cenę [...] zł. Natomiast z treści motywów wyroku Sądu pierwszej instancji nie wynika, że zgłoszone zarzuty zostały przeanalizowane, skonfrontowane z ustaleniami organu i materiałem dowodowym sprawy. Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżony akt nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, tym bardziej w sytuacji, gdy są one przez skarżącego podważane. Wszelkie wątpliwości, które był podnoszone na etapie postępowania administracyjnego, muszą być właściwie i jednoznacznie wyjaśnione w uzasadnieniu wyroku. W sytuacji, gdy jest to niemożliwe, zaskarżona decyzja w celu wyjaśnienia tych wątpliwości powinna być przez ten Sąd uchylona. Przede wszystkim jednak Sąd pierwszej instancji nie rozważył, czy w sprawie nie doszło do naruszenia cytowanego art. 18 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., gdyż jako podstawę do ustalenia odszkodowania przyjęto operat szacunkowy z dnia [...] lutego 2006 r. określający wartość rynkową nieruchomości wg poziomu cen 2004-2005 r., zaś decyzję o wywłaszczeniu i odszkodowaniu wydano dopiero w dniu [...] października 2006 r., a więc po upływie ponad 7 miesięcy jakie upłynęły między datą wyceny, a datą wydania decyzji. Nie można bowiem wykluczyć, że poziom cen nieruchomości przyjętych do porównania mógł ulec zmianie, z korzyścią dla skarżącej. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 190 zdanie pierwsze powyższej ustawy sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r., która utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r. ustalającą odszkodowanie za nieruchomość, oznaczoną jako działka o nr geodezyjnym [...] o pow. [...] m², położoną w gminie M., na kwotę [...] zł - zgodnie z operatem szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego W. P., z dnia [...] lutego 2006 r. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości i prawidłowości jego oceny jako dowodu w prowadzonym postępowaniu. Zgodnie z przepisem art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 grudnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W świetle art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 dotyczącym nabywania nieruchomości pod drogi, stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 128 ust. 1 wywłaszczanie nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Z przepisu art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika zaś, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartość, wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4). Zgodnie z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1. strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymuszonej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2. upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjonowania warunków umowy . Z dyspozycji art. 154 w/w ustawy wynika zaś, że wybranie właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej , stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2 uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy wskazać należy, że wartość nieruchomości powinna zostać ustalona według jej stanu na dzień [...] stycznia 2004 r. i według jej wartości rynkowej na dzień [...] października 2006 r. Natomiast jako podstawę do ustalenia odszkodowania przyjęto operat szacunkowy z dnia [...] lutego 2006 r. określający wartość rynkową nieruchomości według poziomu cen 2004-2005, zaś decyzję o wywłaszczeniu i odszkodowaniu wydano dopiero w dniu [...] października 2006 r., a więc po upływie ponad 7 miesięcy jakie upłynęły między datą wyceny, a datą wydania decyzji. Tak więc nie można wykluczyć, że poziom cen nieruchomości przyjętych do porównania mógł ulec zmianie z korzyścią dla skarżącego. Ponadto operat w sposób nie budzący wątpliwości nie wyjaśnia dlaczego przyjęto cenę [...] zł. Zdaniem Sądu, organ obowiązany był dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj., zbadać czy w sprawie nie doszło do naruszenia art. 18 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. oraz ocenić jego wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a. W szczególności ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości odszkodowania w korelacji z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109). Powinna również obejmować ocenę, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Po dokonaniu takiej kontroli na podstawie art. 80 k.p.a. organ ocenia wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Następnie w uzasadnieniu zajętego stanowiska winien należycie wyjaśnić motywy zajętego stanowiska i przedstawić argumenty, którymi kierował się przy ocenie materiału dowodowego.Takie stanowisko Sądu znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/05, LEX nr 206473, zarówno organy administracyjne, jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić, na podstawie art. 80 k.p.a., wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej, a w razie wątpliwości żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Podobnie w wyroku z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/06 (LEX nr 281387) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. On więc ocenia wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku. Reasumując stwierdzić należy, że organy orzekające w sprawie mało wnikliwie i nierzetelnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy. Dokonały niewłaściwej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, gdyż zdaniem Sądu na uwagę zasługują zarzuty podniesione przez skarżącego dotyczące faktu błędnego przeprowadzenia postępowania dowodowego i nie wyjaśnienie wątpliwości w kwestii zgłaszanych przez stronę uwag odnośnie wartości nieruchomości w operacie z dnia [...] lutego 2006 r. Minister ocenił przedstawiony operat jako prawidłowy, przy czym nie dokonał jego oceny pod względem zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami jak iart. 18 ust. 1 i 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych a także rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez co doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do wskazanego art. 18 ust. 1 i 2 wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o jej wywłaszczeniu. Podkreślenia w związku z tym wymaga fakt, że decyzja wywłaszczeniowa w niniejszej sprawie została wydana w dniu [...] października 2006 r., natomiast organ orzekając w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [..] lutego 2006 r. Zauważyć przy tym należy, że organ orzekający nie jest związany opinią rzeczoznawcy majątkowego, w związku z tym przy wydawaniu decyzji ma dużą swobodę ocenną. Ustalenie wysokości odszkodowania zawsze jednak powinno posiadać szczegółowe uzasadnienie, wskazujące, że odszkodowanie ustalono w oparciu o maksymalnie zobiektywizowane kryteria. Obiektywnemu ustaleniu wysokości odszkodowania służy wymóg uzyskania przez organ opinii rzeczoznawcy majątkowego. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie organy wydając decyzje w sprawie nie dokonały ustaleń okoliczności niezbędnych do wyjaśnienia istoty sprawy, w związku z czym dokonały niewłaściwej oceny prawnej. Uwzględniając powyższe Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na koszty orzeczone przez Sąd składają się wpis od skargi w kwocie [...] zł oraz koszty przejazdu w kwocie [...] zł.