I SA/Wa 230/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia stawki procentowej pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz skarżącego A. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A. K. z dnia 23 czerwca 2008 r. jest decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z dnia 4 lutego 2008 r. A. K. wystąpił do Ministra Obrony Narodowej o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej pierwszej wpłaty z tytułu użytkowania wieczystego jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, iż przedmiot decyzji został zastrzeżony przez delegację ustawową (art. 61a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej) do ewentualnej regulacji w postaci rozporządzenia, dla Ministra Obrony Narodowej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] Minister Obrony Narodowej odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, wskazując, iż zakwestionowana przez stronę decyzja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ wskazał, że przedmiotową decyzją Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, działając na podstawie § 9 ust. 3 pkt 10 statutu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wprowadzonego rozporządzeniem Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie nadania statutu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (Dz. U. Nr 148, poz. 1558) w związku z art. 72 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), ustalił, iż przy sprzedaży lokalu mieszkalnego z jednoczesnym oddaniem nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, stawka procentowa pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wynosi 25% ceny tej nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 61a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398, ze zm.) w sprawach dotyczących sprzedaży lokali mieszkalnych, nieuregulowanych w tej ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) i ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Organ podkreślił, iż kwestia ustalenia stawki procentowej pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nie została uregulowana w przepisach ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Z tych względów zastosowanie miał przepis art. 72 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego stawka procentowa pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wynosi od 15 % do 25 % ceny nieruchomości gruntowej. Z tego względu Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wydał na podstawie § 9 ust. 3 pkt 10 statutu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzję Nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Była to decyzja regulująca tryb działania Agencji w sprawach dotyczących sprzedaży lokalu mieszkalnego z jednoczesnym oddaniem nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Minister Obrony Narodowej wskazał, że zarówno sprzedaż jak i ustanowienie użytkowania wieczystego mają charakter cywilnoprawny, co oznacza, iż przy rozpatrywaniu spraw w tym zakresie nie ma zastosowania tryb administracyjny. Tym samym nie mają tutaj zastosowania przepisy k.p.a. W ocenie Ministra, decyzja Nr [...] Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2004 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nie spełnia wymogów z art. 104 i 107 k.p.a., bowiem nie dotyczy sprawy indywidualnej, nie wszczyna żadnego postępowania administracyjnego, w którym mogłyby uczestniczyć strony, wreszcie nie można mówić o ewentualnym dwuinstancyjnym toku jej podejmowania. A zatem wobec nieistnienia decyzji, której ważność należy poddać ocenie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., wszczęcie postępowania o stwierdzenie jej nieważności jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest niedopuszczalne. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Minister Obrony Narodowej po rozpatrzeniu wniosku A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], wskazując że wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej pierwszej wpłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest niedopuszczalne. Minister Obrony Narodowej podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji uzupełnił, że z treści art. 61a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, iż w sprawach dotyczących sprzedaży lokali mieszkalnych, nieuregulowanych w niniejszej ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali i ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, wynika, że sprawy te mają charakter cywilnoprawny, do których zastosowania nie ma Kodeks postępowania administracyjnego. Jednocześnie organ zauważył, iż przepis ten nie nakazuje uregulowania kwestii związanych z ustaleniem stawki procentowej pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w drodze rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej. Minister Obrony Narodowej powtórzył, że decyzja Nr [...] nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. Reguluje ona wyłącznie tryb działania Agencji w sprawach dotyczących sprzedaży lokalu mieszkalnego z jednoczesnym oddaniem nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Organ podkreślił, że treścią decyzji jest - jak stanowi art. 104 k.p.a.- "załatwienie sprawy" ("rozstrzygnięcie o istocie sprawy"), tj. orzeczenie co do tych interesów prawnych lub obowiązków, które legitymują określone osoby do udziału w postępowaniu jako strony. Ponadto decyzja administracyjna musi spełniać wymagania co do formy, co wyraża się przede wszystkim w umieszczeniu w niej elementów, które określa art. 107 k.p.a. Zakwestionowana natomiast przez stronę decyzja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w sprawie ustalenia stawki procentowej pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nie dotyczy sprawy indywidualnej, nie wszczyna żadnego postępowania administracyjnego, w którym mogłyby uczestniczyć strony, nie można również mówić o ewentualnym dwuinstancyjnym toku jej podejmowania. Skargę na decyzje Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. K. zarzucając decyzji rażące naruszenie prawa. W jego ocenie decyzja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej pierwszej wpłaty z tytułu użytkowania wieczystego została wydana bez właściwej podstawy prawnej, gdyż przedmiot regulacji został zastrzeżony przez przepis art. 58 ust. 8 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych do regulacji przez Ministra Obrony Narodowej w formie rozporządzenia. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 419/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. na wyżej opisaną decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji podniósł, że decyzja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotową decyzją Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, działając na podstawie § 9 ust. 3 pkt 10 statutu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wprowadzonego rozporządzeniem Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie nadania statutu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (Dz. U. Nr 148, poz. 1558) w związku z art. 72 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), ustalił, iż przy sprzedaży lokalu mieszkalnego z jednoczesnym oddaniem nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, stawka procentowa pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wynosi 25% ceny tej nieruchomości. Prawidłowo też organ wskazał, że zgodnie z art. 61a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41 poz. 398, ze zm.) w sprawach dotyczących sprzedaży lokali mieszkalnych, nieuregulowanych w tej ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Kwestia ustalenia stawki procentowej pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nie została uregulowana w przepisach ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Z tych względów zastosowanie miał przepis art. 72 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto zgodnie z przepisami ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, Skarb Państwa powierzył Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wykonywanie w jego imieniu i na jego rzecz prawa własności i innych praw rzeczowych w stosunku do nieruchomości stanowiących jego własność m. in. wykorzystywanych na zakwaterowanie stałe i tymczasowe żołnierzy zawodowych (art. 14 ust. 1). Agencja gospodaruje nieruchomościami, o których mowa w ust. 1, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z wyjątkiem przepisów dotyczących wywłaszczania nieruchomości, oraz z uwzględnieniem zmian wynikających z niniejszej ustawy (art. 14 ust. 2). Zgodnie z powyższymi regulacjami Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wydał na podstawie § 9 ust. 3 pkt 10 statutu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzję Nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Przepis powyższy upoważnia Prezesa Agencji do wydawania decyzji i wytycznych regulujących tryb działania Agencji w sprawach nieuregulowanych w ustawach, a zatem także dotyczących sprzedaży lokalu mieszkalnego z jednoczesnym oddaniem nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniając legalność decyzji Ministra Obrony Narodowej, wskazał, że rację ma organ twierdząc, że zarówno sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa jak i ustanowienie użytkowania wieczystego na takiej nieruchomości mają charakter cywilnoprawny. Sąd podkreślił, że sprzedaż nieruchomości, oddanie jej w użytkowanie wieczyste, a także ustalanie opłat z tytułu użytkowania wieczystego, w tym określenie stawki pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nie należą do sfery administracji publicznej, a naruszenia przepisów w tym zakresie mogą być dochodzone przed sądem powszechnym. Sąd I instancji podkreślił, że decyzja Nr [...] Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2004 r. nie dotyczy sprawy indywidualnej, nie wszczyna postępowania administracyjnego, w którym mogłyby uczestniczyć strony, nie podlega też kontroli w administracyjnym toku instancji. A zatem wobec nieistnienia decyzji, której ważność należy poddać ocenie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., wszczęcie postępowania o stwierdzenie jej nieważności jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest niedopuszczalne. Reasumując Sąd I instancji wskazał, że prawidłowo organ orzekający przyjął, że skoro kwestionowana przez skarżącego decyzja nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a., to skarżący nie mógł skutecznie żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Stosownie bowiem do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może dotyczyć wyłącznie decyzji administracyjnej. Dopiero zaś ustalenie, że kwestionowane rozstrzygnięcie stanowi decyzję administracyjną, czyni zasadnym badanie przez organ nadzorczy istnienie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. K. domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania lub uchylenia wyroku i rozpoznania skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 87, art. 92 ust. 1 i 2, art. 93 Konstytucji, art. 58 ust. 8 i art. 61a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, art. 72 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na uchyleniu się od sprawowania wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, w sytuacji gdy organ administracji rządowej wydaje bezprawnie akt normatywny (decyzja Prezesa WAM z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...]), którym dokonuje bezprawnie modyfikacji normy ustawowej (art. 72 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zarzucono również naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), tj. przepisów art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., polegające na zawężeniu rozumienia granicy rozpoznawanej sprawy. Ponadto zarzucono naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na tym, że obie decyzje Ministra Obrony Narodowej (I i II instancji) zostały sporządzone przez tego samego pracownika organu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 61a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych wskazuje na możliwość odpowiedniego stosowania przepisów m.in. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Określenie "stosować odpowiednio" nie oznacza modyfikować treść sprzecznie z normą pierwotną. Norma zawarta w art. 72 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozwala sprzedającemu na stosowanie stawki pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości od 15 do 25 % wartości gruntu, natomiast norma ustanowiona przez akt normatywny pod nazwą "decyzja Prezesa WAM nr [...]" pozbawia sprzedającego możliwości wyboru stawki, ustanawiając tylko stawkę maksymalną. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Obrony Narodowej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010 r. uchylił Wyrok Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 419/09 i sprawę przekazał temuż Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał na zasadny zarzut kasacyjnej oparty na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a. polegający na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.- wydaniu decyzji przez tą samą, upoważnioną przez ministra osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji –co stanowi istotne naruszenie przepisu art.24 § 1 pkt 5 k.p.a. i daje podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art.145 § 1 pkt 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ), powołanej dalej jako p.p.s.a., Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynności określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. Natomiast w myśl art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dokonując ponownej oceny zasadności wniesionej przez A. K. skargi na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2008 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - również wobec treści wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1693/09 uznał, że zarzuty skargi są częściowo zasadne. Prawidłowo wskazał skarżący, że wydanie decyzji przez tę samą - upoważnioną przez ministra - osobę, która brała udział w wydaniu decyzji w pierwszej instancji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., co jest podstawą do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. W tym zakresie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 (ONSAiWSA 2010 r., z. 5 poz. 82). Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając ponownie w przedmiotowej sprawie potwierdził-za w/w uchwałą, wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Istotą tej uchwały jest, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 36/10 (niepubl.). W przedmiotowej sprawie, autorem zarówno pierwszej decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r., jak i decyzji z dnia [...] maja 2008 r. wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest działający z upoważnienia Ministra Obrony Narodowej Sekretarz Stanu C. P., nie zaś sam piastun funkcji – czyli Minister Obrony Narodowej. Odnosząc powyższe do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. wyraźnego stwierdzenia wymaga fakt, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 k.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu ministra sekretarz stanu w ministerstwie. Zasadność tego zarzutu prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji podobnie jak przesłanka wskazana w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., która obliguje Wojewódzki Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji. Na marginesie wskazać należy, że zarzut skargi oparty na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 87, art. 92 ust. 1 i ust. 2, art. 93 Konstytucji RP, art. 58 ust. 8, art. 61a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, art. 72 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na uchyleniu się od sprawowania wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w sytuacji, gdy organ wydaje bezprawnie akt normatywny – nie można uznać za trafny. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny badając przy pierwszym rozpoznaniu sprawy legalność decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] wskazał - że skoro decyzja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a., to skarżący nie mógł skutecznie żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego aktu. Wspomnieć bowiem należy, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 3 k.p.a.) następuje w fazie wstępnej tj. w fazie, w której bada się jedynie kwestie formalne. Wszczęcie tego postępowania wymaga bowiem uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych bądź też nie istnieje decyzja administracyjna, której ważność należy poddać ocenie (zob. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1998, s. 829 i por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 lipca 2001 r. sygn. akt I SA 349/00, Lex nr 55299; 13 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 449/07, Lex nr 505393). W przedmiotowej sprawie, decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2004 r. nie można uznać za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. NSA wskazał, że przez pojęcie decyzji administracyjnej należy rozumieć władczy, jednostronny przejaw woli organu administracji publicznej (lub innego podmiotu sprawującego w zleconym mu zakresie funkcje administracji publicznej), rozstrzygający sprawę administracyjną, skierowany do oznaczonego indywidualnie adresata, z którym nie łączy organu zależność organizacyjna lub podległość służbowa, a podstawę rozstrzygnięcia stanowi powszechnie obowiązujący przepis prawa. Decyzja nr [...] Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2004 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wydana została na podstawie § 9 ust. 3 pkt 10 statutu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (Dz.U. Nr 148, poz. 1558). Przepis ten statuuje, że Prezes Agencji wydaje "decyzje" i wytyczne regulujące tryb działania Agencji w sprawach nieregulowanych w ustawach. Porównując ten przepis z sąsiadującym z nim § 9 ust. 3 pkt 11, w którym wskazuje się, że Prezes Agencji wydaje "decyzje administracyjne", w ramach wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, w sprawach określonych w ustawie - należy zwrócić uwagę, na odmienność terminologiczną użytą w tych przepisach. Świadczy to o celowości ustawodawcy zastosowania takiego zabiegu legislacyjnego, aby odróżnić akty normatywne "decyzje" od "decyzji administracyjnych" wydawanych przez Prezesa Agencji. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.