I SA/Wa 2336/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Łukasz Trochym(spr.) Protokolant referent stażysta Agnieszka Kołtuniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Spółka komandytowa w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w jakiej utrzymuje w mocy punkt 2 decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr. [...]; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości. Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, spółki komandytowej od decyzji Starosty [...] z [...] maja 2019 r., nr [...] ustalającej odszkodowanie z tytułu nabycia z dniem [...] października 2017 r. przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod rozbudowę drogi gminnej ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ew. [...] o pow. [...] ha, z obr. [...] w gm. [...], pochodzącej z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej w Sądzie Rejonowym w [...] – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda [...] przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy [...], wydał decyzję z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz zatwierdził projekt budowlany obejmujący rozbudowę drogi gminnej ul. [...] w [...] Pismem z [...] lutego 2018 r. Starosta [...] zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w miejscowości [...], gmina [...], oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha. W dniu [...] grudnia 2017 r. został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego W.K. operat szacunkowy określający wartość rynkową nieruchomości położonej w miejscowości [...], gmina [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha. Pismem z [...] grudnia 2018 r. rzeczoznawca majątkowy W.K. potwierdziła aktualność operatu szacunkowego z [...] grudnia 2017 r. Decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...] Starosta [...]: w pkt. 1) ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł. z tytułu nabycia z dniem [...] października 2017 r. przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod rozbudowę drogi gminnej ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ew. [...] o pow. [...] ha, z obr. [...], w gm. [...], pochodzącej z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej w Sądzie Rejonowym w [...]; w pkt. 2) odmówił powiększenia ustalonego w pkt. 1) odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, czyli o kwotę [...] zł, zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.); w pkt. 3) przyznał na rzecz spółki - [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością - spółka komandytowa odszkodowanie ustalone w pkt. 1) w wysokości [...] zł z tytułu nabycia z dniem [...] października 2017 r. przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod rozbudowę drogi gminnej ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ew. [...] o pow. [...] ha, z obr. [...], w gm. [...], pochodzącej z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej w Sądzie Rejonowym w [...]; w pkt. 4) zobowiązał Gminę [...] do zapłaty odszkodowania wymienionego w pkt. 3) w terminie 14 dni od dnia w którym ww. decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, spółka komandytowa, reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego E.S., kwestionując operat szacunkowy sporządzony w przedmiotowej sprawie oraz wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i ponowne ustalenie odszkodowania. Rozpoznając złożone odwołanie Wojewoda [...] wskazał, że odszkodowanie za przeniesienie na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4 ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, ze zm.), dalej jako "specustawa drogowa", zgodnie z zapisem art. 12 ust. 4f ww. ustawy, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Na mocy odesłania wyrażonego w art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do jego ustalenia i wypłacenia stosuje się odpowiednio zapisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18 ww. ustawy, który stanowi że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Wojewoda podkreślił przy tym, że zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r. poz. 2204, ze zm.) dalej jako "u.g.n.", ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Następnie Wojewoda wskazał, że określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 u.g.n. oraz standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 u.g.n.). Mając na uwadze wskazany powyżej akt wykonawczy do ustawy Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z § 36 ust. 1 zmienionego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Stosownie z kolei do § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Rozpatrując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności operat szacunkowy z [...] grudnia 2017 r., Wojewoda [...] uznał, że zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Wojewoda [...] wyjaśnił przy tym, że działka skarżącej nr [...] na datę wydania decyzji nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tj. na dzień [...] sierpnia 2017 r. według Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego, zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z [...] grudnia 1999 r., była zlokalizowana przy drodze zbiorczej w sąsiedztwie terenu przeznaczonego pod usługi, produkcję, składy i magazyny, z dopuszczeniem funkcji rozrywki. Wojewoda podniósł, że aktualny sposób użytkowania działki jest tożsamy z celem wywłaszczenia. Prawidłowo zatem, zdaniem Wojewody, biegła przeanalizowała rynek nieruchomości drogowych i po stwierdzeniu ich występowania uznała możliwość wykorzystania tych transakcjiw procesie dokonywania wyceny nieruchomości. Wojewoda wytłumaczył także, że wszelkie zmiany stanu prawnego, jak również stanu faktycznego nieruchomości po dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie mogą zostać uwzględnione w procesie wyceny, a następnie w procesie ustalania odszkodowania za nieruchomość, czemu wyraźnie sprzeciwia się przepis art. 18 ust. 1 specustawa drogowa. W ocenie organu odwoławczego analiza sporządzonego operatu nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Organ zwrócił uwagę, że biegła wyczerpująco wyjaśniła przyjęty przez nią wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Dodatkowo Wojewoda wyjaśnił, że biegła odniosła się do wszystkich transakcji inwestycyjnych na terenie powiatu [...] oraz przeprowadziła obliczenia trendu na podstawie metody aproksymacji liniowej, co pozwoliło jej na określenie trendu na poziomie 0. Wojewoda [...] zgodził się zatem z rzeczoznawcą majątkowym, że średnia cena z tych transakcji, nie może stanowić podstawy do obliczeń wartości gruntu, gdyż próbka ta zastosowana została tylko do określenia trendu, a nie samej wartości gruntu. Wojewoda wskazał, że z zamieszczonego wykresu można zauważyć, iż największy udział procentowy na badanym rynku stanowią grunty, których cena nie przekracza [...]/m2, przy dużym zagęszczeniu transakcji pomiędzy [...] zł/m2 a 200zł/m2. Z powyższych względów Wojewoda [...] uznał, że przedłożona opinia została wykonana z uwzględnieniem wszystkich wymogów i standardów wykonywania tego typu opracowań, co świadczy jego zdaniem, o prawidłowości ustaleń organu I instancji w tym zakresie. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r. wywiodła skarżąca spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i poprzedzającej jej decyzji Starosty [...] i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła natomiast naruszenie następujących przepisów: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 12 ust. 5, art. 18 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z § 36 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo że nieprawidłowo ustalono wartość nieruchomości, składającej się z działki o numerze ewidencyjnym [...] obr. [...] w gm. [...]; 2) art. 18 ust. 1e ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w zakresie odmowy powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, podczas gdy właściciel nieruchomości nie czynił żadnych przeszkód w przejęciu faktycznego władztwa nad nieruchomościami, co uzasadnia podwyższenie należnego Spółce wynagrodzenia; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, tj.: 3) art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo błędnego uznania przez organ, że operat szacunkowy autorstwa mgr inż. W.K. został sporządzony w sposób prawidłowy, zgodny z ustawą o gospodarce nieruchomościami, mimo, że kwestionowany operat szacunkowy został sporządzony z naruszeniem przepisu § 36 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109) i jako taki nie może stanowić wiążącej podstawy do ustalenia wysokości należnego Stronie odszkodowania, a wyliczona wartość nieruchomości stanowiącej objętą niniejszym postępowaniem działkę o nr [...] o pow. [...] ha obr. [...] D. nie odpowiada rynkowej wartości nieruchomości w rozumieniu przepisu art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; jak też wbrew treści klauzuli dodatkowej wystawionej 1 grudnia 2018 r. w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości wystąpiły zarówno zmiany uwarunkowań prawnych, jak i istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które były przyjęte w pierwotnych wycenach nieruchomości; 4) art. 84 ust. 1 k.p.a. poprzez brak należytej weryfikacji opinii rzeczoznawcy majątkowego mgr inż. W.K., a w szczególności brak powołania innego niezależnego biegłego w celu weryfikacji operatów przygotowanych przez rzeczoznawcę, w szczególności w kontekście szeregu zarzutów odnośnie prawidłowości wycen oraz klauzuli z [...] grudnia 2018 r., wskazywanych przez Stronę; 5) art. 8, art. 11 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niepełne uzasadnienie decyzji polegające na braku należytego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jej podstawy faktycznej i prawnej oraz szczegółowego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia odnoszącego się w szczególności do zarzutów strony stawianych w toku postępowania, w szczególności brak jakiegokolwiek odniesienia się do braku podwyższenia przez organ I instancji należnego Spółce odszkodowania o 5%, co stanowi ponadto naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że nieruchomości wyceniane w chwili sporządzenia operatu nie były objęte ustaleniami żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sytuacja ta uległa zmianie w związku z wejściem w życie uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów położonych we wsi [...] w Gminie [...] - rejon [...] - część I (DZ. URZ. WOJ. 2018.9206 - ogłoszony: 02.10.2018 r.). Ponadto, skarżącą zarzuciła biegłej, że niezasadnie ograniczyła bazę transakcji nieruchomości "podobnych" do wycenianej do działek drogowych z pominięciem nieruchomości o przeznaczeniu usługowym, pomimo, iż znaczna część działki [...] z której powstały nieruchomości wyceniane w obowiązującym studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego znajduje się na terenie usług. Spółka nie zgodziła się także z biegłą co do tego, że zasadnym było ograniczenie bazy transakcji do działek o powierzchni, która uniemożliwia ich samodzielne zagospodarowanie (poza nieruchomością położoną w miejscowości [...] oraz w [...]) - które powierzchniowo w znacznym stopniu odbiegają od powierzchni działki [...], z której zostały wydzielone nieruchomości stanowiące przedmiot wyceny. Skarżąca spółką podniosła również zarzut, że biegła niezasadnie przyjęła jako nieruchomości podobne nieruchomości położone w znacznej odległości od [...], które osiągały niższą cenę transakcyjną pomimo, iż działki wyceniane są położone w odległości ok [...] m od granicy administracyjnej [...]. Podsumowując skarżąca podniosła, że wskazane wartość nieruchomości ustalona w operatach szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego W.K. jest drastycznie niższa od ceny za jaką Spółka nabyła prawo własności działki nr [...] z której została wydzielona działka stanowiąca przedmiot wyceny, i jako taka nie odpowiada rzeczywistej wartości objętej niniejszym postępowaniem działki [...]. Przyznanie odszkodowania w wysokości wyliczonej przez rzeczoznawcę majątkowego W.K. będzie stanowiło, zdaniem skarżącej spółki, naruszenie wprowadzonej w art. 21 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, zasady ochrony własności, gdyż kwota wskazana w operacie szacunkowym nie odpowiada wartości rynkowej objętej niniejszym postępowaniem nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna w części. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Zasadny okazały się zarzut naruszenia przepisów postepowania tj. art. 8, art. 11 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zwrócić należy bowiem uwagę, że wbrew ciążącemu na organie odwoławczym obowiązkowi ponownej oceny sprawy administracyjnej w jej całokształcie, zgodnie z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., Wojewoda [...] pominął zupełnie ocenę zasadności rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 decyzji Starosty [...], w którym organ I instancji odmówił powiększenia ustalonego odszkodowania w kwocie [...] zł o 5% wartość nieruchomości, czyli o kwotę [...] zł, zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku - o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Jak słusznie podnosi skarżąca, brak jest jakiegokolwiek odniesienia się przez organ II instancji zarówno do odmowy przyznania bonifikaty przez organ I instancji, jak też do samych twierdzeń strony w zakresie dopuszczalności podwyższenia należnego jej odszkodowania o 5%, co powoduje, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niepełne i niewystarczające, naruszając tym samym dyspozycje art. 107 § 1 i 3 k.p.a., oraz w konsekwencji godząc w podstawowe zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 8 oraz art. 11 k.p.a. Powyższe skutkuje również tym, że decyzja organu odwoławczego w powyższej części nie poddaje się kontroli legalności. Nie wiadomo bowiem z jakich powodów Wojewoda [...] uznał, że w tej części decyzja Starosty [...] odpowiada prawu. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ na skutek zaniechania organu II instancji, w powyższej części niniejsza sprawa nie została przez organ odwoławczy rozpoznana. Organ odwoławczy nie zbadał bowiem czy organ I instancji zasadnie odmówił powiększenia ustalonego na rzecz skarżącej odszkodowania o 5% wartość nieruchomości. Powyższe ma również ten skutek, że obecnie za przedwczesne uznać należy, zdaniem Sadu, dokonywanie oceny zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 18 ust 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, skoro w tym zakresie sprawa nie została w ogóle przez organ odwoławczy rozpoznana. Przechodząc na grunt oceny dalszych zarzutów skargi, to zdaniem Sądu, w pozostałej części skarga nie zasługuję na uwzględnienie. Wyjaśnić należy, że materialnoprawną podstawą podjętych przez organy rozstrzygnięć stanowiły przepisy specustawy drogowej oraz u.g.n. W powyższym zakresie istotne znaczenie dla niniejszej sprawy mają przede wszystkim przepisy art. 12 i 18 specustawy drogowej. Zgodnie z nimi, nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2 (linie podziału nieruchomości), stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4 pkt 2). W myśl art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5). W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Stosownie do ust. 3 omawianego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Przechodząc następnie na grunt przepisów u.g.n. wskazać należy na przepis art. 130 ust. 2, zgodnie z którym ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Następnie przywołać należy przepis art. 134 u.g.n., zgodnie z którym podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2). Jeżeli natomiast chodzi o ramy prawne samego procesu szacowania wartości nieruchomości to w tym zakresie należy wskazać na przepis art. 154 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Oceny operatu organy obu instancji dokonały mając za podstawę również przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie". I tak, godnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Stosowanie natomiast do § 36 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza do kwestionowania przez skarżącą spółkę prawidłowości operatu szacunkowego z [...] grudnia 2017 r. Skarżąca spółka uważa, że wzięte do porównania nieruchomości nie spełniają kryterium podobieństwa, chociażby ze względu na ich powierzchnię. Ponadto wywodzi, że biegła wadliwie wzięła pod uwagę nieruchomości drogowe z pominięciem nieruchomości o przeznaczeniu usługowym, które występują w okolicy. Skarżąca kwestionuje także przyjęte jako nieruchomości podobne – nieruchomości położone w znacznej odległości od [...], które osiągały niższą cenę transakcyjną, niż nieruchomość wyceniana. W tym miejscu wskazać należy na przepis art. 154 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym wyboru właściwego podejścia, metody i techniki szacowania dokonuje rzeczoznawca majątkowy uwzględniając cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie, stan nieruchomości, dostępne dane o cenach, dochodach i cechach podobnych nieruchomości. Jak wynika z powyższego przepisu rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w tę merytoryczną treść opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy. Rzeczoznawca decyduje zatem o tym jaką metodę i technikę szacowania nieruchomości przyjąć i jakie cechy nieruchomości będą miały wpływ na wartość nieruchomości. Decyduje także o doborze nieruchomości do porównania i które spełniają kryterium podobieństwa. (por. wyrok NSA z 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2023/17 oraz wyrok WSA w Łodzi z 22 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1086/18, CBOSA). Jak wynika z operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie, na dzień wydania decyzji Starosty [...] z 28 sierpnia 2017 r., nr [...], wyceniania nieruchomość nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., nieruchomość położona była przy drodze zbiorczej w sąsiedztwie terenu przeznaczonego pod usługi, produkcję składy i magazyny z dopuszczeniem funkcji rozrywki. Oznacza to, że sporna działka była przeznaczona na cele drogowe, a zatem cel wywłaszczenia jest tożsamy z jej przeznaczeniem. Tym samym przeznaczenie działek, jeśli idzie o zastosowanie § 36 rozporządzenia, odpowiadałoby dyspozycji ust. 4. Sąd podziela przy tym stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że w odniesieniu do regulacji zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wycena rozpoczyna się od porównania transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (vide: wyrok NSA z 5 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1395/13, CBOSA). Jak wynika z operatu szacunkowego z [...] grudnia 2017 r., biegła stwierdziła, że na terenie powiatu [...] zostało zawartych kilkanaście transakcji sprzedaży na nieruchomości przeznaczone lub zajęte pod drogi publiczna. Znaczna część tych nieruchomości znajduje się na terenie miast, dlatego je pominięto. Działki przeznaczone pod drogi publiczne wydzielane są zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego ich wielkość i kształt jest uwarunkowany liniami rozgraniczającymi. Możliwości inwestycyjne działek przeznaczonych pod drogi publiczne są podobne i nie mają wpływu na wartość nieruchomości. Wszystkie cechy różniące (przyjętych nieruchomości do oszacowania wartości rynkowej) zostały wyspecyfikowane (na podstawie analizy przyjętych do wyceny nieruchomości) i oceniono ich wpływ procentowy na cenę. Metoda porównywania parami polega na określaniu wartości rynkowej wycenianej nieruchomości o określonych cechach poprzez jej porównanie kolejno z co najmniej trzema nieruchomościami podobnymi o znanych cechach i cenach, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Biegła odrzuciła przy tym ceny gruntów mające znamiona nietypowego sposobu rozliczenia kupującego i sprzedającego, niezgodnego ze standardowymi zachowaniami na rynku nieruchomości, w warunkach przymusowych, zamiany nieruchomości, darowizny, rozliczeń w ratach lub w postępowaniu spadkowym. Skoro zatem w obrocie prawnym miały miejsce transakcje nieruchomościami drogowymi, to zdaniem Sądu, biegła w sposób prawidłowy przyjęła w pierwszej kolejności nieruchomości drogowe, co odpowiadało mającemu zastosowanie w niniejszej sprawie § 36 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogi publiczne zasadą jest przyjęcie cen transakcyjnych występujących w obrocie gruntami przeznaczonymi pod drogi. Ponadto jak wynika z opinii rzeczoznawcy, wyceniana nieruchomość położona jest na terenie Obszaru Ograniczonego Użytkowania od lotniska. Na działce brak jest naniesień budowlanych i nasadzeń, a sama działka stanowi pobocze drogi. W bezpośrednim sąsiedztwie są tereny użytkowane rolniczo (albo odłogowane). Działka położona jest przy drodze o nawierzchni asfaltowej, a w najbliższym zasięgu brak jest uzbrojenia technicznego terenu. W pobliżu znajdują się natomiast obiekty lotniska (maszty naprowadzające na pas startowy). Sąd nie stwierdził także aby biegła dokonała błędnej wykładni pojęcia nieruchomości podobnej. Definicja tego pojęcia zawarta jest w art. 4 pkt 16 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, nieruchomością podobną jest nieruchomość, która "jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość". Nie oznacza to jednak, że nieruchomości podobne muszą być położone w tej samej gminie, ani że muszą być to nieruchomości o takiej samej powierzchni w stosunku do wycenianej. Biegła, analizując zespół cech charakterystycznych porównywanych nieruchomości, w treści operatu z [...] grudnia 2017 r., wyodrębniła cechy porównawcze różnicujące nieruchomości, a następnie oceniła procentowy wpływ tych cech na cenę. Cechami wpływającymi na wartość nieruchomości były: położenie, lokalizacja oraz jakość drogi dojazdowej do nieruchomości. Powierzchnia nieruchomości, na który to parametr powołuje się skarżąca, nie był cechą istotną, a więc nie miała wpływu na ocenę czy nieruchomość spełnia kryterium podobieństwa. Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego znacznego oddalenia nieruchomości podobnych, to należy zauważyć, że wszystkie przyjęte do porównania nieruchomości są położone w północnej części powiatu [...]. Dwie nieruchomości są położone w odległości [...] m i [...] m od granic [...], natomiast jedna położona przy granicy z miastem [...] w dalszej odległości od granicy [...] ok. [...] km. Jak wyjaśniła przy tym biegła w piśmie z [...] lipca 2018 r., wyceniana nieruchomość jest położona w niedalekiej odległości od granicy [...] w sąsiedztwie lotniska na terenie Obszaru Ograniczonego Użytkowania od Lotniska - strefa [...]. Nieruchomość położona pomiędzy terenem lotniska(w odległości ok. [..] m od głównego pasa startowego) od a [...] (w odległości ok. [...] m). Wyjaśnienia biegłej w tym zakresie nie budzą wątpliwości Sądu, są bowiem logiczne oraz spójne ze sporządzonym wcześniej operatem. Finalnie biegła stwierdziła, że otrzymana wartość [...] m2 gruntu mieści się w zakresie przedziału zmienności cen zbioru nieruchomości położonych na terenie rynku. Ceny nieruchomości o podobnych (do wycenianej) cechach rynkowych kształtują się na zbliżonym poziomie do uzyskanego wyniku. W opinii biegłej, przedstawione przez skarżącą zestawienie transakcji na nieruchomości sąsiednie dowodzą, że nabywa to jeden inwestor, który planuje inwestycję komercyjną i należy sądzić, że wysokie ceny nabycia działek mają uzasadnienie w biznes planie. Biegła wskazała, że nabywane działki mają powierzchnie od [...] m2 do [...] m2, natomiast ceny tych nieruchomości kształtują się na poziomie od [...] zł/m2 ([...] transakcji), [...] zł/m2 ([...] transakcje) nawet do [...] zł/m2 (jedna transakcja). Biegła uznała zatem, że choć ceny jednostkowe za jakie zostały kupione ww. działki położone w rejonie ul. [...] są jednymi z najwyższych na terenie gminy [...] to nie można ich uznać za miarodajne w tej sytuacji z uwagi na fakt, że cechy rynkowe tych nieruchomości nie uzasadniają takiego ich poziomu. W ocenie Sądu, biegła w prawidłowy sposób przyjęła także parametry dotyczące działki po podziale czyli działki nr [...] jako podstawy wyceny, ponieważ rodzaje cech rynkowych powinny być określone dla nieruchomości wycenianej czyli w tym przypadku działki nr [...], a nie dla działki sprzed podziału tj. działki nr [...], czyli jak podnosi skarżący. Zdaniem Sądu jest to zasadne. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem judykatury, które podziela także Sąd orzekający w niniejszej sprawie, w razie zatwierdzenia decyzją o realizacji podziału nieruchomości, przez nieruchomość, o której mowa w art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, należy rozumieć część nieruchomości powstałą w wyniku podziału nieruchomości zatwierdzonego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oznaczoną w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która to część nieruchomości stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (tak: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2016 r., I OSK 1659/16 oraz z 9 lutego 2017 r., I OSK 1926/16, CBOSA). Ponadto, z uwagi na fakt, iż zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. specustawy drogowej, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Z powyższego przepisu wynika również, iż wszelkie zmiany stanu prawnego, jak również stanu faktycznego nieruchomości po dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie mogą zostać uwzględnione w procesie wyceny, a następnie w procesie ustalania odszkodowania za nieruchomość. Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu, bez znaczenia dla oceny prawidłowości kontrolowanego operatu pozostaje podnoszona w skardze kwestia wejścia w życie uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów położonych we wsi [...] w Gminie [...] - rejon [...] – część I. Dodatkowo wskazać należy, że w aktach sprawy znajduję się sporządzone 7 grudnia 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W.K., potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego sporządzonego [...] grudnia 2017 r., które to potwierdzenie zawiera stosowną klauzulą oraz analizę potwierdzającą, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, takich jak dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, które mogłyby świadczyć o zdezaktualizowaniu się wartości określonych w sporządzonym operacie szacunkowym. W związku z powyższym uznać należy, że organy obu instancji wbrew zarzutom skargi nie naruszyły w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego zastosowanych, w szczególności art. 12 ust. 5, art. 18 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. specustawy drogowej w związku z art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 ust. 2 u.g.n. w związku z § 36 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, ani tym bardziej przepisów Konstytucji RP czy art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 21 Konstytucji RP, to wskazać należy, że pojęciem "słusznego odszkodowania" wielokrotnie zajmował się TK stwierdzając, że odszkodowanie słuszne to odszkodowanie sprawiedliwe czyli ekwiwalentne (wyrok z dnia [...] maja 1990 r., sygn. akt [...]. Natomiast w wyroku z dnia [...] lipca 2004 r. (sygn. akt [...], nr [...], poz. [...]) TK stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Ponadto podkreślił też, iż znamiennym jest, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Z tego wynika, że – zdaniem TK – mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa i jednostek samorządowych. Wywłaszczenie bowiem – jak wywodził Trybunał – następuje na cele publiczne tzn. ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn – zdaniem TK, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne. Z tego powodu twierdzenie skarżącej, że w niniejszej sprawie organy naruszyły przepis art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie jest uzasadnione. Jak bowiem z wyżej przedstawionych wywodów wynika "odszkodowanie słuszne" to odszkodowanie odpowiadające wartości odjętego prawa. Zdaniem Sądu, organy obu instancji w sposób prawidłowy dokonały oceny operatu szacunkowego z [...] grudnia 2017 r., co czyni niezasadnymi również zarzuty skargi dotyczące naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania. Należy bowiem zgodzić się z organami obu instancji, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego [...] operat szacunkowy, zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Nie budzi więc żadnych zastrzeżeń pod względem formalnoprawnym. Warto w tym miejscu zauważyć, że skoro skarżąca nie zgadzała się z operatem szacunkowym i miała zastrzeżenia co do jego rzetelności i prawidłowości, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego była uprawniona na podstawie art. 157 u.g.n. Skarżąca z tej możliwości nie skorzystała. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, organy nie były zobligowane do uwzględnienia stanowiska strony skarżącej o weryfikację operatu szacunkowego sporządzonego przez [...]. Możliwość skorzystania z weryfikacji operatu szacunkowego w powyższym trybie – w sytuacji gdy organ administracji nie dostrzega konieczności jego dalszej merytorycznej weryfikacji – zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 322/06; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1434/11; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1894/12; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15, CBOSA). Uwzględniając powyższe, nie sposób zgodzić się z zarzutem skargi dotyczącym naruszenia art. 84 ust. 1 k.p.a. Z uwagi na wskazane uchybienia organu odwoławczego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w części, w jakiej utrzymuje w mocy pkt 2 decyzji Starosty [...] z [...] maja 2019 r. nr [...] (pkt 1 sentencji). Ponownie rozpoznając sprawę w tym zakresie organ odwoławczy zastosuję się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a następnie w świetle materiału dowodowego sprawy, oceni czy organ I instancji zasadnie odmówił skarżącej spółce powiększenia ustalonego odszkodowania w kwocie [...] zł o 5% wartość nieruchomości, czyli o kwotę [...] zł – zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, co następnie wyjaśni w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Z uwagi natomiast na to, że w pozostałym zakresie rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji – w jakim utrzymuje w mocy pkt 1, 3 i 4 decyzji Starosty [...] z [...] maja 2019 r. nr [...] – odpowiada prawu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., w pozostałej części skargę oddalił (pkt 2 sentencji). O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji) orzeczono na podstawie art. 206 p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Orzekając w tym zakresie wzięto pod uwagę, że skarga została uwzględniona jedynie w zakresie uchylenia rozstrzygnięcia organu odwoławczego dotyczącego spornej kwoty [...] zł, czyli w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu, którą w niniejszej sprawie stanowiła kwota [...] zł. Mając na uwadze powyższe, Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.