I SA/Wa 2364/18

Dnia 15 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. Z. w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2018 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2018 roku nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej T. Z. w [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] listopada 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej:organ/SKO) działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 kpa oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122,poz.593 z późn. zm.) po rozpatrzeniu zażalenia T. Z w [...](dalej:skarząca) na postanowienie Prezydenta [...] z [...] lipca 2018 r. Nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] Nr [...] z [...] sierpnia 1995 r. postanowiło na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 144 kpa utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że Prezydent [...] postanowieniem z [...] lipca 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] Nr [...] z [...] sierpnia 1995 r, którą przekazano T. Z. SA w użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej w [...] przy ul. F. Organ podniósł, że w jego ocenie, powołane w aktach postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] Wydział Cywilny z 21 grudnia 2015 r. stwierdzające zasiedzenie części nieruchomości przez osobę fizyczną nie ma związku z wydaną uprzednio decyzją nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 1995 r. bowiem zasiedzenie stanowi formę pierwotnego nabycia nieruchomości i brak jest więzi pomiędzy poprzednim, a aktualnym właścicielem, co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji. Organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji , że brak jest związku między nabyciem prawa własności części nieruchomości przez zasiedzenie a przekazaniem w użytkowanie wieczyste nieruchomości powołaną decyzją. Nabycie przez zasiedzenie nieruchomości jest nabyciem pierwotnym i następuje bez względu na to, w jakim zakresie przysługiwało ono poprzednikowi. Zdaniem organu skutki zasiedzenia w odniesieniu do prawa użytkowania wieczystego, które jest stosunkiem cywilnoprawnym nie mają charakteru administracyjnego a wyłącznie cywilnoprawny. Organ uznał także brak spełnienia przesłanek z art. 162 § 1 pkt 1 kpa stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania. Skargę na powyższe postanowienie wniosły pismem z [...] grudnia 2018 r. T.Z. w [...]. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie art. 61 a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zasiedzenie nieruchomości wywołuje skutki jedynie cywilnoprawne i nie wpływa na wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] decyzję administracyjną nr [...] z [...] sierpnia 1995 r. podczas gdy wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego z dniem zasiedzenia powoduje automatycznie, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego stała się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 kpa; 2. naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że pomiędzy nabyciem prawa własności przez T. P. w drodze zasiedzenia a przekazaniem nieruchomości w użytkowanie wieczyste skarżącemu nie ma związku, a w konsekwencji niezastosowanie tego przepisu i brak stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w części, podczas gdy ze stanu faktycznego wyraźnie wynika, że zostały spełnione wszystkie przesłanki przemawiające za stwierdzeniem wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego, a stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji leży zarówno w interesie społecznym, jak również w interesie T. Z.; stwierdzenie, że skoro zasiedzenie nieruchomości obejmowało jedynie część nieruchomości objętej decyzją Kierownika Rejonowego, to nie jest uzasadnione zastosowanie art. 162 kpa podczas gdy na gruncie tego przepisu możliwe jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jedynie w części; 3. naruszenie art. 7,77 § 1 i 107 kpa poprzez brak wszechstronnego rozważenia całości przedstawionego przez skarżącego w toku postępowania materiału dowodowego, z którego wynika, że postanowienie o stwierdzeniu zasiedzenia nieruchomości przez T. P. skutkowało wygaśnięciem przyznanego skarżącemu na mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego prawa użytkowania wieczystego, co w efekcie doprowadziło do tego, że wydana decyzja przyznająca skarżącemu prawo użytkowania wieczystego stała się bezprzedmiotowa; 4. naruszenie art. 232 § 1 kodeksu cywilnego poprzez uznanie, że nie istnieją przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, podczas gdy prawo użytkowania wieczystego może obciążać jedynie grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, samorządu terytorialnego lub ich związków, a tym samym nabycie nieruchomości w drodze zasiedzenia przez T. P. skutkowało wygaśnięciem prawa użytkowania wieczystego przyznanego skarżącemu na mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie w całości postanowienia Prezydenta [...] z [...] lipca 2018 r. nr [...], wydanego w sprawie o sygn. [...] i przekazanie całości sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania na wniosek strony może nastąpić wówczas, gdy: 1) zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji; 2) wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. lub przepisu szczególnego; 3) wniosek odpowiada wymaganym warunkom formalnym i procesowym; 4) organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie. Gdy zatem przeszkód formalnych do wszczęcia postępowania w sprawie administracyjnej organ nie dostrzega, winien wszcząć postępowanie i po jego przeprowadzeniu zgodnie z przepisami procedury zakończyć sprawę przez wydanie decyzji (pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy) lub w inny sposób. Wypadki, w których organ może odmówić wszczęcia postępowania określa art. 61a § 1 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ administracji publicznej może zatem odmówić wszczęcia postępowania z następujących przyczyn. Po pierwsze wówczas, kiedy wystąpią tzw. przesłanki podmiotowe - a więc gdy wnoszący podanie nie jest stroną w sprawie, czyli nie powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Po drugie, kiedy wystąpią tzw. przesłanki przedmiotowe - a więc, gdy złożenie żądania nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji, a wymaga innej formy działania lub żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, dla której przewidziana jest droga sądowa, a właściwym jest sąd powszechny. Po trzecie, organ odmawia wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich innych przyczyn zalicza się np. żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją, żądanie jednostki dotyczące sprawy, w której już prowadzone jest postępowanie (por. komentarz do art. 61a k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 15, Warszawa 2017). Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt I OSK 449/18 (CBOSA), "do innych przyczyn uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło rozstrzygnięcie". Pogląd ten nie jest kwestionowany ani w orzecznictwie, ani w doktrynie (por. np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 117/18, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 106/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 945/17 - CBOSA). Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy, co do jej istoty i dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 września 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 141/14 - CBOSA). Zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. winno być zatem ograniczone do przypadku, w którym brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego.. Organ nie może gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie - po stwierdzeniu, że brak jest podstaw do jego prowadzenia - wydać postanowienie o odmowie jego wszczęcia odnosząc się merytorycznie do materialnoprawnych przesłanek na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., a taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Organ bowiem odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] Nr [...] z [...] sierpnia 1995 r. oceniając merytorycznie istnienie przesłanek wygaśnięcia decyzji określonych przepisem art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Dokonana przez organ ocena nie może stanowić podstawy odmowy wszczęcia postępowania gdyż uznanie braku podstaw do wygaśnięcia decyzji nie stanowi przeszkody do wszczęcia postepowania lecz jest orzeczeniem merytorycznym. Formułowanie zaś przez organ wniosków i ocen merytorycznych, a w konsekwencji ustalenie zasadności żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego a nie w toku wstępnego etapu tj. badania podstaw formalnych do wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania nie może bowiem dotyczyć wypadków, w których zachodzą podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, służącego ocenie wystąpienia materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę. Dopiero bowiem wydając rozstrzygnięcie merytoryczne - wydając decyzje organ uwzględnia oczekiwanie wnioskodawcy albo odmawia jego uwzględnienia. Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., dotyczy jedynie kwestii formalnych a mianowicie oceny czy z uzasadnionych przyczyn postępowanie może czy też nie być wszczęte. Na tym etapie organ nie mógł, co uczynił, dokonać ustaleń stanu faktycznego, który może stanowić podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego. Odmowa wszczęcia postępowania nie może bowiem dotyczyć wypadków, jak w niniejszej sprawie, w których zachodzą podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, służącego ocenie wystąpienia materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę. Skoro organ prowadzi postepowanie wyjaśniające i dokonuje oceny merytorycznej to powinien poprzedzić swoje działania wszczęciem postepowania w sprawie, a następnie w decyzji merytorycznie ocenić zawarte we wniosku żądanie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. wobec stwierdzenia naruszenia przez organ przepisu art. 61 a § 1 kpa orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.