I SA/Ke 117/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K.na rzecz P. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (dalej: Dyrektor) postanowieniem z [...] nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B.-Z. (dalej: kierownika) z [...] r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku P.S. o przyznanie pomocy na zalesianie. W uzasadnieniu postanowienia Dyrektor wyjaśnił, że 2 czerwca 2017 r. P.S. złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku transferowego w sprawie przyznania pomocy na zalesienie w ramach PROW 2007-2013 po S.S.. Poinformował, że przyczyną niezłożenia dokumentów w terminie była długotrwała niezdolność do pracy spowodowana bólami głowy będącymi następstwem wypadku, do którego doszło 15 listopada 2014 r. Wyjaśnił, że 31 maja 2017 r. złożył wniosek o przyznanie płatności za 2017 r. i podczas składania tego pisma pracownik organu zwrócił uwagę, że nie zostało złożone oświadczenie o przejęciu zobowiązania związanego z udzieloną pomocą na zalesianie gruntów rolnych. Przez cały okres posiadania gospodarstwa P.S. podejmował działania mające na celu kontynuowanie zobowiązania zalesieniowego pomimo, że formalnie takiego oświadczenia nie złożył. Zawiadamiając jednak Gminę S.-Z. o przejęciu gospodarstwa od rodziców wskazał, że przejmuje wszelkie zobowiązania jakie ciążyły na jego ojcu, w tym wobec Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR), kontynuując je nieprzerwalnie w dalszym czasie. Wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu strona dopełniła czynności, dla której był określony termin składając wniosek o przyznanie pomocy na zalesienie (PROW 2007-2013) w przypadku przeniesienia własności lub współwłasności wszystkich gruntów lub ich części objętych wnioskiem o przyznanie pomocy na zalesienie. Urząd Gminy w S.-Z. oraz Urząd Gminy w N. K. przekazały pisma wniesione przez P.S., w których treści informował, że w związku z przejęciem gospodarstwa rolnego po rodzicach przejął i będzie kontynuował wszelkie zobowiązania ciążące na rodzicach, w tym w stosunku do ARiMR. Postanowieniem z 4 grudnia 2017 r. dyrektor utrzymał w mocy postanowienie kierownika w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku odnośnie pomocy na zalesianie PROW 2007- 2013. Organ wyjaśnił, że termin złożenia wniosku transferowego jest terminem materialnoprawnym i wobec niedopuszczalności przywrócenia takiego terminu, rozpoznawanie wniosku o przywrócenie terminu było bezprzedmiotowe. Dyrektor powołał przepisy § 15 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 153, dalej rozporządzenie zalesieniowe). Wyjaśnił, że uprawnienie do pomocy na zalesianie związane jest przede wszystkim z faktycznym posiadaczem gruntów objętych zobowiązaniem. Przepisy przewidują przeniesienie uprawnienia na inny podmiot w związku z przeniesieniem prawa posiadania gruntów objętych zobowiązaniem wieloletnim na ten inny podmiot, uzależniając jednakże następstwo w zakresie uprawnienia do płatności od spełnienia konkretnych przesłanek, w tym złożenia stosownego wniosku w terminie 3 miesięcy od dnia przeniesienia posiadania gruntów objętych wnioskiem. W niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność, że 28 grudnia 2016 r. doszło do przeniesienia w wyniku zawartej umowy darowizny prawa własności działek na rzecz P.S., który jednak nie dotrzymał wskazanego w powyższych przepisach 3-miesięcznego terminu prawa materialnego do złożenia wniosku o przyznanie płatności oraz zobowiązania się do kontynuowania realizacji zobowiązań ciążących na ojcu skarżącego. Po raz pierwszy wniosek strony, o którym mowa w § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia zalesieniowego, został złożony 2 czerwca 2017 r., czyli po upływie terminu na jego złożenie (po upływie 3 miesięcy od dnia 28 grudnia 2016 r.). Organ wyraził ocenę, że nie są zasadne sugestie strony, iż składane w urzędach gminy informacje o gotowości przejęcia wszystkich zobowiązań dotychczas spoczywających na ojcu - S.S., a związanych z zalesianiem gruntów, są wiążące w sprawach prowadzonych przez Agencję. W świetle brzmienia przepisów § 15 ust. 1 rozporządzenia zalesieniowego treść tych pism nie ma żadnego skutku prawnego, gdyż nie są to wnioski, o których mowa w przepisach. Pisma składane w urzędach gmin miały charakter odwoławczo - informacyjny i dotyczyły spraw wyłącznie prowadzonych przez organy, do których zostały skierowane przez P.S.. Dyrektor powołując przepis art. 61a § 1 k.p.a. podniósł, że zasadnym była odmowa wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia dopłaty. Celem tej regulacji jest odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu albo odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Z powyższym celem wiąże się stosowanie zasady ekonomiki procesowej: w przypadkach, gdy na etapie postępowania wstępnego, tj. przed merytorycznym rozpatrzeniem wniosku, istnieją przesłanki przemawiające za tym, że żądanie nie może zostać przez organ uwzględnione, to organ ten nie powinien w ogóle prowadzić postępowania właściwego. Wniosek P.S. jest niedopuszczalny z powodu przekroczenia terminu na jego złożenie. Na powyższee postanowienie P.S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K.. Wniósł o uchylenie postanowienia dyrektora oraz poprzedzającego je postanowienia kierownika. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie zaistniały przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania, - art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego i nie odniesienie się do wniosku skarżącego, - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, podczas gdy w sprawie powinno zostać wszczęte postępowanie. W uzasadnieniu skargi P.S. zakwestionował stanowisko organu, że nie był uprawniony do złożenia wniosku o przyznanie pomocy z tego powodu, że wniosek został złożony po terminie. Zarzucił, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Organ pomimo, że formalnie odmówił wszczęcia postępowania, podejmował szereg czynności związanych ze złożonym wnioskiem. Niedopuszczalne jest takie działanie organu, które polega na gromadzeniu dowodów i ustalaniu stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania. Na etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania kwestia związana z zachowaniem terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności na zalesienie nie może być przedmiotem oceny organu. Skarżący wyjaśnił, że 31 maja 2017 r. dowiedział się, że nie może złożyć wniosku o przyznanie płatności zalesieniowej jako kontynuowanie płatności po ojcu, ponieważ nie poinformował Agencji w terminie o tym, że będzie kontynuował zobowiązanie zalesieniowe. W dniu 2 czerwca 2017 r. skarżący złożył do Agencji komplet dokumentów niezbędnych do przejęcia zobowiązania zalesieniowego wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, a także wystąpił z wnioskiem do Urzędu Gminy w N. K. o przesłanie do Agencji złożonego 2 marca 2017 r. podania, w którym informował o przejęciu wszelkich zobowiązań po rodzicach (również w stosunku do ARiMR). W odpowiedzi Urząd Gminy w N. K. przesłał zawiadomienie z 19 czerwca 2017 r., w którym poinformował, że z uwagi na fakt, że wniosek dotyczył spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, podanie w zakresie, w którym dotyczyło spraw podlegających załatwieniu przez Urząd Gminy zostało uczynione przedmiotem rozpoznania, natomiast w pozostałym zakresie pouczono, że stosownie do art. 66 § 1 i 2 k.p.a. odrębne podanie złożone zgodnie z otrzymanym zawiadomieniem do Agencji wraz z zawiadomieniem w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia uważa się za złożone w terminie złożenia podania do Urzędu Gminy w N.K., czyli w dniu 3 marca 2017 r. Organ wskazuje, że oświadczenie o przejęciu zobowiązania zalesieniowego powinno być złożone w terminie 3 miesięcy od dnia 28 grudnia 2016 r., a zatem złożenie oświadczenia wraz z wymaganymi dokumentami i zawiadomieniem z Urzędu Gminy w N.K. powinno zgodnie z pouczeniem skutkować przyjęciem, że zostało złożone w dniu 3 marca 2017 r., a więc w terminie. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organu, że wniosek złożony do urzędu gminy nie ma skutku prawnego, gdyż nie jest to wniosek o którym mowa w § 15 ust. 1 rozporządzenia zalesieniowego. Nie można wymagać, żeby rolnik składał wyłącznie kompletne wnioski na urzędowych formularzach. Jeśli organ uznał, że złożony wniosek był niekompletny, to powinien w trybie art. 64 k.p.a. wezwać wnoszącego do uzupełnienia wszelkich braków. Z podania złożonego do Urzędu Gminy w N.K. jasno wynikało, że skarżący wnosi o uwzględnienie złożonego wniosku (m.in. dotyczącego przejęcia zobowiązań po rodzicach, w tym w stosunku do ARiMR). Jeśli organ miał wątpliwość, jaki charakter miało złożone przez rolnika podanie, powinien wezwać wnoszącego do sprecyzowania, czego żąda. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygając przedmiotową sprawę w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji naruszają prawo w sposób uzasadniający ich eliminację z obrotu prawnego. W ocenie Sądu, organy w sposób nieuprawniony zastosowały w przedmiotowej sprawie jako podstawę swych rozstrzygnięć przepis art. 61a § 1 k.p.a. Stanowi on, że gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwsza podstawa odmowy nie dotyczy przedmiotowej sprawy. Objaśniając zaś znaczenie drugiej podstawy należy zwrócić uwagę na jej nieostre sformułowanie. Przyjmuje się, że wyrażenie "nie może być wszczęte" należy odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania podatkowego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne jego przepisy, których wykładnia uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenia treści żądania w sposób merytoryczny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2016 r. II FSK 301/15, wyroki dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z 4 października 2017 r. I OSK 693/17, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Innymi słowy, wszczęcie postępowania na żądanie strony nastąpić może jedynie wówczas, gdy przepis prawa normuje możliwość żądania określonego zachowania organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2016 r. I GSK 329/14). Ustawodawca nie określił pojęcia "innych uzasadnionych przyczyn", niemniej orzecznictwo wskazuje, że należy przez to rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już toczy się albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Co istotne dla przedmiotowej sprawy, na tym etapie postępowania organ administracji nie może formułować żadnych ocen i wniosków o charakterze merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 sierpnia 2017 r. II OSK 2962/15). Odmowa wszczęcia postępowania nie może zatem dotyczyć wypadków, w których istnieją podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego służącego ocenie zaistnienia lub nie materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę, wtedy bowiem dochodzi do wydania decyzji, w której organ uwzględnia oczekiwanie wnioskodawcy albo odmawia jego uwzględnienia. Wprawdzie ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. także wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu zaistnienia okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2017 r. I OSK 366/17). Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że P.S. podjął działania świadczące o zamiarze kontynuacji programu zalesieniowego po swoim ojcu S.S.. Skuteczność tych czynności była oceniana przez pryzmat przepisu § 15 rozporządzenia zalesieniowego, stanowiącego w ust. 1, że jeżeli w okresie od dnia złożenia wniosku o pomoc do dnia wydania decyzji w sprawie przyznania pomocy na zalesianie nastąpi przeniesienie własności lub współwłasności wszystkich gruntów objętych tym wnioskiem albo ich części na rzecz innego rolnika w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, pomoc przysługuje temu rolnikowi, jeżeli: 1) w terminie 3 miesięcy od dnia przeniesienia własności lub współwłasności tych gruntów złoży on wniosek o pomoc do kierownika biura powiatowego Agencji, do którego został złożony wniosek o pomoc, o którym mowa w § 9 ust. 4; 2) zobowiąże się do: a) kontynuowania realizacji zobowiązań, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 albo § 5 ust. 1 pkt 2, b) zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności na zalesianie, uzyskanych przez poprzedniego właściciela lub współwłaściciela tych gruntów, jaką poprzedni właściciel lub współwłaściciel byłby obowiązany zwrócić, jeżeli wystąpiłyby okoliczności powodujące konieczność zwrotu płatności na zalesianie - w przypadku wystąpienia takich okoliczności; 3) uzyskuje on co najmniej 25% dochodów z rolnictwa - w przypadku premii zalesieniowej. Zgodnie z § 15 ust. 2, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, rolnik, na rzecz którego została przeniesiona własność lub współwłasność gruntów, wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce wnioskodawcy, jeżeli przeniesienie własności lub współwłasności dotyczy wszystkich gruntów objętych wnioskiem o pomoc. Ustęp 3. omawianego przepisu stanowi, że do wniosku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, dołącza się: 1) umowę sprzedaży lub inną umowę, w wyniku której została przeniesiona własność lub współwłasność gruntów objętych wnioskiem o pomoc, lub kopię takiej umowy poświadczoną za zgodność z oryginałem przez notariusza lub potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez upoważnionego pracownika Agencji; 2) dokumenty określone w § 9 ust. 5 pkt 3-5; 3) oświadczenie rolnika, złożone na formularzu udostępnionym przez Agencję, obejmujące zobowiązanie wymienione w ust. 1 pkt 2 lit. b. Zgodnie z § 15 ust. 3a, termin, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, nie podlega przywróceniu, natomiast ustęp 4 stanowi, że przepisy ust. 1, 3 i 3a stosuje się odpowiednio w przypadku, gdy przeniesienie własności lub współwłasności gruntów objętych wnioskiem o pomoc nastąpiło po dniu doręczenia decyzji w sprawie przyznania pomocy na zalesianie. Z przepisów tych wynika, że pomoc będzie przysługiwała rolnikowi, na rzecz którego nastąpiło przeniesienie własności lub współwłasności gruntów objętych wnioskiem, jeżeli spełni on warunki opisane w § 15 ust. 1 i ust. 3. Jednym z tych warunków jest złożenie wniosku o pomoc, w terminie 3 miesięcy od dnia przeniesienia własności lub współwłasności tych gruntów, do kierownika biura powiatowego Agencji. Termin ten ma niewątpliwie charakter materialnoprawny, a co za tym idzie, ocena, czy przesłanka ta została spełniona, ma charakter merytorycznego rozpatrywania sprawy. W związku z tym, wszelkie działania organu mające na celu ocenę podejmowanych przez P.S. czynności związanych w wyrażeniem woli kontynuowania po ojcu realizacji programu zalesiania gruntów, miały charakter oceny merytorycznej. W takiej sytuacji obowiązkiem organu było wyrażenie zajętego w tej kwestii stanowiska w formie decyzji, ponieważ decydował o uprawnieniach skarżącego w zakresie przyznania płatności. Skoro zatem organy badały okoliczności faktyczne i sytuację prawną skarżącego w świetle ww. § 15 rozporządzenia, to wyrażając stanowisko w tej kwestii nie mogły wydać aktu o charakterze formalnym. Jak wyżej podkreślono, postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest aktem o charakterze formalnym, nie może więc rozstrzygać o istocie sprawy. Tymczasem organy rozstrzygały właśnie o meritum sprawy, natomiast zdecydowały o formalnym załatwieniu sprawy przez odmowę wszczęcia postepowania. Takie działanie organów narusza w sposób istotny powołany przepis. Powyższe oznacza, że uzasadnione są zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisu art. 61a § 1 k.p.a. Skarżący trafnie powołał tezę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 29 kwietnia 2015 r. III SA/Po 1212/14, stanowiącą, że upływ terminu do złożenia wniosku o płatność nie może w stanowić "uzasadnionej przyczyny" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 14 listopada 2017 r. I SA/Rz 663/17 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 22 marca 2018 r. III SA/Gd 4/18). Pogląd ten Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela. Ocena pozostałych zarzutów skargi, to jest skuteczności w świetle przepisu § 15 rozporządzenia zalesieniowego podejmowanych przez P.S. czynności, jest przedwczesna na tym etapie sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy uwzględnią powyżej wyrażone stanowisko Sądu co do właściwej formy rozstrzygnięcia podejmowanego w warunkach przepisu § 15 rozporządzenia zalesieniowego. Mając powyższe na uwadze, wobec stwierdzonego naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił postanowienia organów obu instancji. Orzeczenie o kosztach, zawarte w punkcie 2 sentencji wyroku, uzasadnia treść przepisu art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.