I SA/Wa 2367/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2024 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2023 r., nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, po rozpoznaniu wniosku A. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z [...] września 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa, utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2023 r. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 26 maja 2023 r. o świadczeniu pieniężnym z tytułu pełnienia funkcji sołtysa (Dz. U. z 2023 r., poz. 1073), świadczenie przysługuje osobie, która spełnia łącznie następujące warunki: 1) pełniła funkcję sołtysa na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 i 572) przez okres co najmniej dwóch kadencji, nie mniej niż przez 8 lat; 2) osiągnęła wiek: a) w przypadku kobiet - 60 lat; b) w przypadku mężczyzn - 65 lat. Prezes KRUS stwierdził, że A. T. nie pełnił funkcji sołtysa na podstawie przepisów ustawy z 8 marca 1990 r., lecz na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie tej ustawy. Wobec czego nie spełnia on przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia. Skargę na decyzję z [...] października 2023 r. złożył A. T.. Zaskarżonej decyzji zarzucił błędne ustalenie, że pełnienie przez niego funkcji sołtysa przypada wyłącznie na okres przed wejściem w życie ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Argumentując swoje stanowisko, skarżący podniósł, że pełnił funkcję sołtysa przez cztery kadencje od 7 lutego 1974 r. do 29 grudnia 1990 r., a więc część jego kadencji trwała już w czasie obowiązywania ustawy z 8 marca 1990 r. Ponadto, zwrócił uwagę na nierówne traktowanie przez prawo sołtysów, którzy zostali powołani do pełnienia swoich funkcji przed i po 1990 r. Zdaniem skarżącego, zakres obowiązków sołtysa pod rządami uprzednio obowiązującej ustawy był nawet szerszy niż obecnie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Prezes KRUS wskazał, że A. T. nie pełnił funkcji sołtysa na podstawie ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a jedynie kontynuował kadencję rozpoczętą zgodnie z poprzednio obowiązującymi przepisami. W związku z tym nie zaktualizowała się w stosunku do skarżącego przesłanka zawarta w art. 2 ust. 3 ustawy. Pierwsze wybory sołtysa w sołectwie [...] na podstawie ustawy z 8 marca 1990 r. odbyły się bowiem dopiero 30 grudnia 1990 r., a więc już po upływie okresu kadencji skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn niż niej wskazane. Decyzja z [...] października 2023 r. została wydana przez pracownika podlegającego wyłączeniu od udziału w sprawie. Zgodnie z art. 127 § 3 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Natomiast stosownie do art. 5 § 2 pkt 4 kpa ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o ministrach - rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4. Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U z 2023 r., poz. 208) Prezes KRUS jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw rozwoju wsi. Jak wynika z powyższych przepisów od decyzji Prezesa KRUS nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak wyżej zaznaczono do wniosku stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Podnieść należy, że postępowanie zainicjowane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy objęte jest tymi samymi zasadami, co postępowania dewolutywne, tj. skutkujące przeniesieniem rozpoznania sprawy do wyższej instancji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest, co prawda, odwołaniem sensu stricto, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania, więc powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok NSA z 20 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 472/07). Wyrazem zasady bezstronności w postepowaniu administracyjnym jest art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Stosowanie do treści tego przepisu, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zatem, także tryb ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ powinien stronie gwarantować, że osoba wydająca decyzję po raz pierwszy nie będzie brała udziału w wydawaniu decyzji ponownie w tej samej sprawie. Obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli - czy to w postępowaniu zwykłym w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 kpa. Treść art. 24 § 1 pkt 5 kpa wskazuje, że ustawodawca uznał za niepożądaną sytuację, w której przy ponownym rozpatrywaniu sprawy merytorycznie, w jej całokształcie będzie zaangażowany pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w niższej (pierwszej) instancji. Pracownik taki nie tylko uczestniczyłby w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również musiałby się odnieść do zarzutów stawianych przez stronę w zaskarżeniu. Może istnieć obawa, że nie będzie on obiektywny, gdyż ma już wypracowany pogląd na rozpatrywaną sprawę. Pod znakiem zapytania stałaby wobec tego rzetelność i prawidłowość takiego postępowania, a kontrola instancyjna byłaby iluzoryczna (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Bd 783/18). W rozpoznawanej sprawie, w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku A. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy brała udział osoba, która uczestniczyła w wydaniu decyzji z [...] września 2023 r. Zarówno decyzja z [...] września 2023 r., jak i wydana po rozpoznaniu wniosku decyzja z [...] października 2023 r. została podpisana z upoważnienia Prezesa KRUS przez kierownika Wydziału Świadczeń B. T.. Oznacza to, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezesa KRUS zostały wydane przez tego samego pracownika, działającego z upoważnienia organu. Natomiast, w sytuacji, gdy decyzja nie jest wydawana osobiście przez osobę piastującą funkcję organu (w tym przypadku Prezesa KRUS), lecz przez upoważnione przez nią osoby, przy wszczęciu postępowania w trybie art. 127 § 3 kpa będzie miało zastosowanie wyłączenie, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Pracownik organu upoważniony do działania w imieniu organu, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję tego organu, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 kpa ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu Prezesa KRUS kierownika wydziału (por. wyrok WSA w Krakowie z 11 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 30/15; wyrok WSA w Gdańsku z 23 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 621/21). Należy zauważyć, że "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się przede wszystkim do stadium decyzyjnego postępowania i wiąże się z odpowiedzialnością za prawnie wiążące rozstrzygnięcie sprawy przez podpisanie decyzji przez osobę zajmującą stanowisko organu albo pracownika imiennie przez niego upoważnionego (por. wyroki NSA z 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1357/10 i z 30 maja 2005 r., sygn. akt I GSK 253/05; wyrok WSA w Gdańsku z 7 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 815/23). Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Podnieść należy, że w przypadku, gdy o prawidłowości wcześniejszego rozstrzygnięcia decyduje osoba, która brała udział w jego wydaniu budzi to uzasadnione wątpliwości co do poszanowania postulatów bezstronności i prawdy materialnej (art. 7 kpa). Zawsze tam, gdzie jest to możliwe, należy unikać sytuacji, w których dana osoba będzie w praktyce kontrolowała swój sposób załatwienia danej sprawy. Rodzi to niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania rozstrzygnięcia, nieopartego na obiektywnej ocenie sprawy. Przepisy odnoszące się do kwestii wyłączenia określonych osób z rozstrzygania spraw administracyjnych pełnią funkcję gwarancyjną w zakresie ochrony bezstronności i obiektywizmu orzekania, które decydują o faktycznym budowaniu zaufania do organów administracji publicznej. Obowiązek wyłączenia pracownika organu od rozpoznania sprawy, w której "brał udział w wydaniu decyzji" jest obowiązkiem przewidzianym w podstawowych regułach rządzących postępowaniem administracyjnym (art. 24 § 1 pkt 5 kpa), a także pożądanym z punktu widzenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) i zasady budowania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa). Zasady te nie mogą być realizowane w sytuacji, w której istnieją jakiekolwiek wątpliwości co do obiektywizmu i bezstronności pracownika wynikające z tego, że orzeka w sprawie, w której już raz procesowo się wypowiedział. Skoro pracownik brał udział w wydaniu rozstrzygnięcia z upoważnienia piastuna organu, to zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa powinien być wyłączony od udziału w tej sprawie, toczącej się z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w uzasadnieniu niniejszego wyroku.