I SA/Wa 2373/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [....] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz M. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] odmawiającą potwierdzenia M. K. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. i H. S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Zaskarżone orzeczenie wydano w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2008 r. L. C. zwrócił się do Wojewody [...] o przyznanie rekompensaty za mienie pozostawione przez W. i H. S. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Następnie M. K. w dniu 13 lipca 2011 r. złożyła wniosek o przystąpienie do postępowania prowadzonego na wniosek jej brata L. C. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., odmówił potwierdzenia M. K. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. i H. S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej uznając, że wniosek został złożony po upływie ustawowego terminu. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem M. K. złożyła odwołanie. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...]grudnia 2011 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]z dnia [...]listopada 2011 r. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ II instancji przywołał treść art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418, ze zm.) i wyjaśnił, iż potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. W wyniku analizy materiału dowodowego sprawy Minister Skarbu Państwa stwierdził, że w przedmiotowej sprawie ta przesłanka nie została spełniona, bowiem wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami kraju został złożony przez wnioskodawczynię w dniu 13 lipca 2011 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż M. K. w swoim odwołaniu podkreśliła, że wniosek w sprawie o rekompensatę w dniu 29 grudnia 2008 r. złożył już jeden ze spadkobierców L. C. - w związku z czym jej wniosek należy traktować jako przystąpienie do już prowadzonego postępowania. Odnosząc się do tego zarzutu organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie przewidziane w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. ma charakter wnioskowy i jest wszczynane tylko i wyłącznie na wniosek strony. Wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty mogą złożyć albo wszyscy spadkobiercy w jednym wniosku bądź każdy z nich z osobna. Jednakże wykluczone jest domniemanie wnioskodawczyni, gdyż winno ono wynikać albo wprost z treści żądania, albo z załączonych pełnomocnictw umocowujących do działania w imieniu innych osób aniżeli swoim. W przedmiotowej sprawie, spośród spadkobierców W. i H. S., wniosek w terminie przewidzianym przepisami ustawy (w dniu 29 grudnia 2008 r.) złożył tylko L. C. Zatem wobec faktu niezłożenia przez M. K. wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty w terminie, niemożliwe jest w stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy, potwierdzenie jej prawa do rekompensaty. W związku z powyższym Wojewoda [...] nie mógł potwierdzić skarżącej prawa do rekompensaty i zgodnie z art. 7 ust 2 ustawy obowiązany był wydać decyzję odmawiającą prawa do rekompensaty. Minister podkreślił, że czym innym jest pojęcie osoby uprawnionej do prawa do rekompensaty, a czym innym pojęcie osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa. Prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, natomiast może ono zostać potwierdzone przez wojewodę jedynie w stosunku do tych spadkobierców, którzy złożyli wnioski o potwierdzenie tego prawa. Dodatkowo Minister zauważył, iż w niniejszej sprawie nie ma również zastosowania art. 62 kpa, umożliwiający przystąpienie do toczącego się postępowania. Nie są bowiem spełnione zawarte w nim przesłanki warunkujące możliwość jego zastosowania, ponieważ w dacie złożenia wniosku o przyłączenie się do toczącego się postępowania nie istniała wielość spraw administracyjnych, lecz prowadzone było jedno postępowanie administracyjne, a po drugie sprawa administracyjna o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej wymaga indywidualnego wniosku złożonego w określonym terminie. Organ II instancji podkreślił, że w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej brak jest przepisu, z którego wynikałoby, że złożenie w ustawowym terminie wniosku przez jednego ze spadkobierców skutkuje względem pozostałych. W tym przypadku mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną, w której jedynie występuje wielość stron. Na powyższą decyzję Ministra Skarbu Państwa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. K. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, czyli art. 3 ust. 2, art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418, ze zm.) polegające na błędnej wykładni i zastosowaniu, poprzez przyjęcie, że upłynął termin ustawowy do złożenia przez skarżących wniosku o wydanie decyzji przez Wojewodę [...] potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nieuwzględnienie oświadczenia skarżących z 2011 r. o przystąpieniu do toczącego postępowania z wniosku L. C. z dnia [...] grudnia 2008 r., złożonego w terminie; 2) przepisów prawa postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, czyli art. 7, 8, 9, 11, 61, 62, 77 § 1 kpa oraz art. 107 ust. 1 i 3 kpa poprzez błędne zastosowanie, błędną wykładnię lub poprzez niezastosowanie a także art. 138 kpa poprzez błędne przyjęcie tego przepisu jako podstawę prawną wydanej decyzji wraz z art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi Rzeczypospolitej Polskiej z pominięciem przepisów prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 404/12 oddalił skargę. Sąd przyjął, że w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny był bezsporny a materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. W związku z powyższym, Sąd uznał, że trafnie przyjęły organy administracji publicznej, iż postępowanie, prowadzone na podstawie tej ustawy, wymaga złożenia przez uprawnioną osobę odpowiedniego wniosku wraz z wymaganymi przez tę ustawę dokumentami. Konieczne zatem było w tym przypadku – jak zaakcentował Sąd - złożenie przez stronę wyraźnego wniosku (art. 61 § 1 i 2 k.p.a.), gdyż w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty (...) brak jest przepisu, z którego wynikałoby, że złożenie w ustawowym terminie wniosku przez choćby jednego ze spadkobierców automatycznie skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego względem wszystkich pozostałych. Zdaniem Sądu, ratio legis regulacji, zawartej w art. 5 ustawy, miało na celu ułatwienie uzyskania rekompensaty przez każdego ze spadkobierców, bez potrzeby ustalania pozostałych i ich miejsca zamieszkania. Z przepisów omawianej ustawy wynika, że każdy spadkobierca, po spełnieniu koniecznych wymogów, może uzyskać potwierdzenie prawa do rekompensaty w zależności od przysługującego mu udziału spadkowego i niezależnie od tego, co postanowią pozostali spadkobiercy (vide: wyrok NSA z dnia 12 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1988/10). Nie ulega więc wątpliwości, że w niniejszej sprawie każdy z następców prawnych W. i H. S., aby uzyskać potwierdzenie prawa do rekompensaty, powinien wystąpić z osobnym wnioskiem, a każdy wniosek wszczynał osobną sprawę administracyjną. Sprawy te zaś mogły zostać połączone w jednym postępowaniu, w trybie art. 62 k.p.a. Powyższe oznaczało zaś, że M. K. złożyła swój wniosek po upływie terminu, wskazanego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła M. K. Wyrokiem z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 2993/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że istota zagadnienia, które występowało w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy na gruncie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wymagane jest, aby do dnia 31 grudnia 2008 r. każda z uprawnionych osób wystąpiła ze stosownym wnioskiem, czy też wystarczy, aby w terminie tym wystąpiła chociaż jedna osoba z grona uprawnionych. Zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Wniosek ten składa współwłaściciel mienia pozostawionego poza obecnymi granicami państwa polskiego lub jego spadkobierca lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty. Naczelny Sąd Administracyjny uznał , biorąc pod uwagę całość regulacji zawartej w omawianej ustawie, brak jest jednoznaczności, co do konieczności wystąpienia przez każdą osobę uprawnioną z wnioskiem w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. Uznał jednocześnie , że w analizowanym przypadku zachodzi ewidentna jedność stosunku materialnoprawnego a okoliczność ta przesądza o tym, że toczy się jedno postępowanie administracyjne o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia określonego mienia nieruchomego poza obecnymi granicami państwa polskiego i przez określonego jego właściciela. Podniósł przy tym, że choć początkowo orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było w tym przedmiocie jednolite, jednak obecnie przeważa zdecydowanie pogląd, iż w sprawach zabużańskich zachodzi jedność materialnoprawna wniosku (vide: wyroki z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 642/11, z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1209/11 i I OSK 1494/11, z dnia 23 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 593/12 oraz z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt I OSK 977/12). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zatem, że zasadnie skarżąca zarzuciła Sądowi Wojewódzkiemu obrazę prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 5 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, polegającą na tym, iż każdy ze spadkobierców powinien złożyć oddzielny wniosek o przyznanie rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, do dnia 31 grudnia 2008 r. Skoro bowiem osoba współuprawniona do ubiegania się o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. i H. S. mienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wystąpiła - w terminie ustawowym - ze stosownym wnioskiem, to wniosek ten wszczął postępowanie o potwierdzenie powyższego prawa należnego w związku pozostawieniem poza granicami państwa polskiego określonego majątku przez małżonków S. Obowiązkiem zatem organu – stosownie do art. 61 § 4 k.p.a. – było powiadomić skarżącą o prowadzonym postępowaniu a w związku z tym, że sama zgłosiła w nim swój udział – prowadzić to postępowanie w stosunku również do niej. Naruszenie tego przepisu przez organ winno więc skutkować dokonaniem przez Sąd Wojewódzki oceny, czy zaskarżona decyzja naruszała prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) oraz przepisy postępowania, tak, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy, Sąd Wojewódzki, powinien dokonać oceny zaskarżonej decyzji, mając na uwadze wyżej przedstawioną wykładnię art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej z dnia 8 lipca 2005 r. i w tym kontekście, w szczególności, zbadać prawidłowość trybu, w jakim została wydana decyzja odmawiająca M. K. potwierdzenia prawa do rekompensaty zabużańskiej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 190 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Dodać należy, że związanie dokonaną przez NSA wykładnią ma szeroki zasięg. Nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA. Sąd, któremu sprawa została przekazana, może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach. W szczególności wówczas, gdy stan faktyczny danej sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania, uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny. Tak więc wojewódzki sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o powyższy przepis, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bez uwzględnienia brzmienia przepisów art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi." (tak wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1117/05, LEX nr 238489). Sąd, w składzie orzekającym stwierdził, że nie uległ zmianie stan faktyczny sprawy ani nie zmienił się stan prawny, na podstawie którego można byłoby zastosować nowe przepisy do starego stanu faktycznego. Zatem wykładnia prawa dokonana w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku, wiąże Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany był do uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Wskazać trzeba, iż rolą Sądu ponownie rozpoznającego sprawę była ocena czy skarżąca złożyła wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP w terminie określonym w przepisach ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Zgodnie z przepisami, tej ustawy potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. (art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej). Zgodnie zaś z art. 3 ust. 2 tej ustawy, w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 ustawy. W ww. wyroku z dnia 16 lipca 2014 r., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż ustawodawca nie zawarł w powołanych przepisach ustawy zabużańskiej wymogu, aby wniosek w terminie określonym w ust. 1 art. 5 tej ustawy złożyli wszyscy spadkobiercy. W ocenie NSA, z powyższego należy wysnuć wniosek, że złożenie wniosku w terminie przez jednego ze spadkobierców odnosi skutek również wobec pozostałych spadkobierców. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż w dniu 29 grudnia 2008 r. L. C. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez poprzedników prawnych. Następnie, w dniu 13 lipca 2011 r. M. K. zwróciła się do Wojewody z wnioskiem o przystąpienie do toczącego się postępowania o przyznanie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP przez W. i H. S. W świetle powołanych okoliczności faktycznych nie budzi wątpliwości, iż L. C. złożył wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w terminie ustawowym tj. do dnia 31 grudnia 2008 r. Mając zaś na uwadze wykładnię prawa dokonaną w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny - zgodnie z którą skuteczne złożenie wniosku przez jednego ze spadkobierców wywołuje skutek również dla pozostałych spadkobierców - uznać trzeba, iż skarżąca złożyła wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej. Skoro w tej sytuacji prawnej zostały wydane decyzje o odmowie potwierdzenia M. K. prawa do rekompensaty z powodu uchybienia terminu do jego złożenia, to uznać trzeba, iż decyzje te zostały wydane z naruszeniem powołanych wyżej przepisów ustawy zabużańskiej i jako takie winny podlegać uchyleniu. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji winny mieć na uwadze, że wniosek M. K. o przyznanie rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej został złożony w terminie, a następnie przeprowadzić dalsze czynności w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 152 i 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.