I SA/Wa 2386/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Maciejuk WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpoznaniu odwołania H. K. od decyzji administracyjnej z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...], wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta S. przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. odmawiającej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z dnia 27 maja 2013 r. H. K., wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, ur. [...] listopada 1928 r. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S. - Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, ponieważ H. K. nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem lecz rozwiązano z nią stosunek pracy w związku z upływem okresu na jaki umowa o pracę była zawarta. Od tej decyzji H. K. złożyła odwołanie, w którym zakwestionowała rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśniła, że po rozwiązaniu stosunku pracy zarejestrowana była jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy, jednak gdy otrzymała w roku 2010 świadczenie pielęgnacyjne na niepełnosprawną matkę wyrejestrowała się z PUP. Odwołująca wyjaśnia również, że wielokrotnie mogła podjąć pracę, jednak z uwagi na niepełnosprawność rodziców nie mogła tego zrobić. Obecnie ojciec wymaga jej opieki we wszystkich czynnościach życiowych. Po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał na treść art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych , z którego wynika , że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy /Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529/ ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli zrezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia , rehabilitacji i edukacji. Kolegium podkreśliło , że specjalny zasiłek opiekuńczy od dnia 1 stycznia 2013 r. jest nową formą pomocy przeznaczoną dla opiekunów nie spełniających zaostrzonych warunków otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 16a ust. 1 cyt. ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobie obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym względem niepełnosprawnego krewnego, która rezygnuje z zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej. Na podstawie art. 3 pkt 22 ustawy przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową rozumie się wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Ocena, czy w indywidualnej sprawie miała miejsce faktycznie rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz tego czy była ona związana z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym należy do kompetencji organu gminy wydającej w tej sprawie decyzję. Jedną z istotnych kwestii jest czas rezygnacji z zatrudnienia i ustalenie, czy można przyznać wnioskowane świadczenie jeżeli nastąpiło to w odległym okresie od daty złożenia wniosku o to świadczenie. Organ wyjaśnił , że w przedmiotowej sprawie o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem – S. S., ur. [...] listopada 1928 r., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...] września 2004 r. Nr [...]. wystąpiła jego córka H. K. Ustalił , że niepełnosprawność jej ojca istnieje od lipca 2003 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] sierpnia 2004 r. H. K. ostatnio zatrudniona była w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w S. w okresie od 1 września 2002 r. do 24 marca 2003 r. Stosunek pracy ustał z upływem czasu, na który umowa o pracę była zawarta. Skoro zaś stosunek pracy H. K. ustał w wyniku upływu czasu, na który umowa o pracę była zawarta, a więc z dniem [...] marca 2003 r., niepełnosprawność ojca istnieje od lipca 2003 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] sierpnia 2004 to zestawiając powyższe daty organ uznał, że skarżąca nie spełniła podstawowego kryterium uzasadniającego przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Skargę na powyższą decyzję wniosła do tutejszego Sądu H. K. W uzasadnieniu wskazała , że orzeczenie jest dla niej bardzo krzywdzące. Wyjaśniła , że ojciec choruje od 1989r. gdy doznał złamania miednicy. Jego stan z upływem lat się pogarszał, stale opiekowała się ojcem także wtedy gdy pracowała. Wystąpienie o orzeczenie u ojca niepełnosprawności nastąpiło dopiero w 2004r. , gdyż przeważyły wówczas względy finansowe i potrzeba skorzystania z należnych osobom niepełnosprawnym ulg. Opiekowała się obydwojgiem rodziców , aż do śmierci matki , co uniemożliwiało jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę uznać wypada za zasadną. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej, naruszony został przepis prawa materialnego, tj. art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wydaną z naruszeniem powołanego przepisu, naruszyło również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli zrezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W sprawie jest bezsporne, że skarżąca H. K. sprawuje faktyczną opiekę nad ojcem S. S. , który legitymuje się orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2004 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności , która to niepełnosprawność powstała od lipca 2003r. W sprawie jest też niesporne spełnienie ustawowej przesłanki dochodowej. Organy obu instancji uzasadniły swoje odmowne stanowisko wskazując , że skarżąca była zatrudniona w okresie od 01.09.2002r. do 24.03.2003r. zaś umowa o pracę została rozwiązana z upływem czasu na , który była zawarta. Organy wskazały także , że następnie skarżąca była zarejestrowana jako osoba bezrobotna . Od dnia [...].06.2010r. do chwili obecnej skarżąca sprawowała opiekę nad ojcem i otrzymywała w związku ze sprawowaną nad nim opieką świadczenie pielęgnacyjne. Powyższe przesądza zdaniem organów, że nie została przez skarżącą spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia. Organy obu instancji nie odniosły się do ustaleń dotyczących faktu posiadania przez H. K. statusu osoby bezrobotnej ani do faktu pobierania przez nią od dnia 28.06.2010r. do dnia 30.06.2013r , w związku ze sprawowaną nad ojcem opieką, świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu , w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podkreślić należy , że ustawodawca nie zdefiniował w ustawie o świadczeniach rodzinnych pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia". W ocenie Sądu, pojęcie to powinno być w każdym przypadku interpretowane w taki sposób, aby ustalenie kręgu osób uprawnionych do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie prowadziło do pozbawienia osób niepełnosprawnych opieki i pomocy ze strony najbliższych. Tym samym , we wskazanych okolicznościach faktycznych sprawy za nieuprawnione uznać wypada stanowisko Prezydenta miasta S. oraz Kolegium, że w sprawie niniejszej nie miała miejsca rezygnacja H. K. z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1, warunkująca możliwość uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w dacie ustalenia u S. S. niepełnosprawności skarżąca nie pracowała , a następnie ,że zawarta przez nią umowa o pracę została rozwiązana z upływem okresu na , który została zawarta. Po pierwsze Sąd zauważa , że w treści omawianego przepisu brak jest unormowania , które usprawiedliwiałoby pogląd , że przesłanką warunkującą uzyskanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego jest pozostawanie wnioskodawcy w stosunku pracy w chwili ustalenia niezdolności do samodzielnej egzystencji osoby nad którą jest sprawowana opieka. Po drugie , rezygnacja z zatrudnienia może mieć , w ocenie Sądu , miejsce także wówczas, gdy w czasie trwającego stosunku pracy pracownik – przed upływem okresu, na jaki umowa została zawarta – nie zwrócił się do pracodawcy z prośbą o zawarcie kolejnej umowy o pracę. Podjęcie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, bezpośrednio po upływie okresu, na jaki umowa o pracę została zawarta, należy bowiem uznać za rezygnację z zatrudnienia. Po trzecie podkreślenia wymaga, że organy nie dokonały ani rozważań ani też oceny tych okoliczności z , których wynika , że po ustaniu zatrudnienia skarżąca zarejestrowała się w Urzędzie Pracy jako bezrobotna , oraz jakie ten fakt miał znaczenie dla rozstrzygnięcia , które zapadło w rozpatrywanej sprawie. Po czwarte organ nie odniósł się do faktu pobierania przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 28.06.2010r. do 30.06.2013r. Zdaniem Sądu, dokonując interpretacji treści art. 16a ustawy dla potrzeb niniejszego postępowania należy wziąć pod uwagę dotychczasowe poglądy orzecznictwa sądowoadministacyjnego wyrażane na gruncie art. 17 ustawy, o treści obowiązującej przed 1 stycznia 2013 r., czyli dotyczące poprzednio obowiązujących regulacji w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego. Wypracowane na gruncie dotychczasowych przepisów, dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego, sposoby wykładni przepisów regulujących zasady uzyskania prawa do tego świadczenia wydają się być również aktualne w procesie wykładni przepisów dotyczących specjalnego świadczenia opiekuńczego, skoro celem obydwu świadczeń jest wsparcie finansowe Państwa wobec osób, które - z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność - nie pozostają w zatrudnieniu lub nie wykonują innej pracy zarobkowej. W tej mierze wskazać należy, iż orzecznictwo sądów administracyjnych na tle stanu prawnego obowiązującego do dnia 1 stycznia 2013 r. stwarzało możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie bezrobotnej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1758/07, LEX nr 501328). Zauważyć w związku tym należy także, że ustawodawca wprowadzając od dnia 1 stycznia 2013 r. obok świadczenia pielęgnacyjnego specjalny zasiłek opiekuńczy (w którym to dla osoby podejmującej się opieki ustalił wymóg jedynie rezygnacji z zatrudnienia – art. 16a ust. 1 ustawy), jednocześnie – w art. 16a ust. 8 ustawy – enumeratywnie określił przypadki , w których specjalny zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje. Gdyby zatem wolą ustawodawcy był zamiar pozbawienia osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy i posiadających status osoby bezrobotnej możliwości ubiegania się o to świadczenie, to z pewnością zastrzeżenie takie uczyniłby w tym przepisie . Zdaniem Sądu przyjąć należy zatem, że tak jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, tak samo w odniesieniu do specjalnego zasiłku opiekuńczego, osoba zarejestrowana w urzędzie pracy ma prawo ubiegać się o przyznanie tego świadczenia. "Bezrobotnym" – zgodnie z definicją legalną określoną w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2013, poz. 674) – jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, którą cechuje zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. W tej sytuacji należy przyjąć, że osoba zarejestrowana jako bezrobotna ubiegając się o przyznanie omawianego świadczenia – będąc zdolna do pracy - rezygnuje ze stanu gotowości do pracy, a zatem pozbawia się możliwości uzyskania i wykonywania pracy. Potwierdza to analiza przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, z którego jasno wynika, że uzyskanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego pozbawia osobę zarejestrowaną jako bezrobotną tego statusu, a w konsekwencji pozbawia taką osobę uzyskania za pośrednictwem urzędu pracy zatrudnienia (innej pracy zarobkowej), co należy w takim przypadku utożsamić z pojęciem "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym posłużył się ustawodawca w art. 16a ust. 1 ustawy. Sąd stoi na stanowisku, że skutki wyłączenia możliwości uzyskania zatrudnienia za pośrednictwem urzędu pracy i skutki podjęcia samodzielnej decyzji o rezygnacji z zatrudnienia, z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, są w istocie takie same – oznacza to bowiem, że dana osoba nie wykonuje pracy zawodowej, gdyż czas ten poświęca opiece nad osobą niepełnosprawną. Organy obu instancji całkowicie w swych rozważaniach pominęły okoliczność, że skarżącej przyznane zostało świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad ojcem we wskazanym wyżej okresie . Tymczasem wskazać należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z dnia 7 grudnia 2012r., uzależniała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest od dnia 1 stycznia 2013 r. wprawdzie wyłącznie "rezygnacja z zatrudnienia", niemiej jednak celem nowelizacji tej ustawy nie było pozbawienie beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych funkcji opiekuna i związanego z tą funkcją prawa do świadczenia pieniężnego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, ale wyeliminowanie zjawisk patologicznych, których istnienie było przyczynkiem do dokonania obecnej nowelizacji. Niewątpliwie zatem osoby którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., mają prawo oczekiwać po zmianie stanu prawnego ciągłości przyznawania świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, tym bardziej, że istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego pozostaje identyczna i polega na przyznaniu rekompensaty finansowej osobie rezygnującej z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnej egzystencji z uwagi na niepełnosprawność potwierdzoną stosownym orzeczeniem. Szczególnego podkreślenia wymaga, iż pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego wykluczało możliwość zarówno podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia jak i możliwość zarejestrowania się jako osoba poszukująca pracy. Sąd podziela w związku z tym pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 4 października 2013 r. w sprawie II SA/Sz 830/13 (vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl ), iż fakt przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w poprzednim stanie prawnym, wyczerpuje przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W konsekwencji więc związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nie należy upatrywać, jak to przyjęły organy w odniesieniu do ostatniego zatrudnienia skarżącego, lecz w nabyciu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Niezależnie od powyższego , sam fakt, że w sprawie niniejszej stosunek pracy skarżącej ustał wskutek upływu okresu, na jaki został zawarty, nie stanowi przeszkody do przyjęcia, że nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia. Sąd podkreśla przy tym, że ustawodawca nie wprowadził w przepisie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymogu, aby rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła bezpośrednio przed złożeniem wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Warunku takiego nie można wyprowadzić nadto z samego wygaśnięcia z mocy prawa decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wydanej na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Konieczne jest jedynie, aby rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nastąpiła w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przyjęcie innej wykładni przepisu art. 16a ust. 1 w tym zakresie prowadziłoby zaś do faktycznego pozbawienia osób, które zrezygnowały z zatrudnienia przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r., a sprawowały przed jej wejściem w życie i sprawują nadal opiekę nad osobą legitymująca się m.in. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co z kolei mogłoby prowadzić do naruszenia zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. W konsekwencji, mogłoby dojść do różnego traktowania osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 16a ust. 1 i osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, z uwagi na ograniczenie możliwości korzystania z opieki osób najbliższych . W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej, organy zaniechały dokonania pełnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w tym zakresie w jakim pominęły fakt zarejestrowania się skarżącej jako osoby bezrobotnej a następnie pobierania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego . Organy dokonały błędnej wykładni przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i niewłaściwie go zastosowały. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu I instancji naruszyło również przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi