I SA/Wa 2548/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Powiatu [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania Zarządu Powiatu [...] od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] ustalającej na rzecz P.B. odszkodowanie za nieruchomość położoną w gminie S., oznaczoną jako dz. ew. [...] o pow. [...] z obrębu [...]. Orzeczenie powyższe wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie drogi [...] na odcinku od skrzyżowania z drogą [...] w miejscowości K. do skrzyżowania (włącznie) z drogą [...] w miejscowości L., na terenie gminy S., w wyniku której z działki nr [...] wydzielona została m.in. dz. ew. nr [...] o pow. [...]. Decyzja stała się ostateczna z dniem [...] lipca 2010 r. W związku z powyższym Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] ustalił na rzecz byłej właścicielki odszkodowanie za dz. nr [...] w wysokości [...] zł oraz zobowiązał do jego wypłaty Zarząd Powiatu [...]. Odwołanie od ww. decyzji złożył Zarząd Powiatu [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania, a następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] uchylił powyższe postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Wojewoda [...] ponowie stwierdził niedopuszczalność ww. odwołania i wskazał, że powiat, jako jednostka samorządu terytorialnego niewątpliwie posiada w niniejszym postępowaniu interes prawny, albowiem występuje jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę powiatową. Powiat jako osoba prawna wyposażony jest jednak w organy, którymi, stosownie do art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), powoływanej dalej jako "usp", są rada powiatu oraz zarząd powiatu. Rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym, zaś zarząd jest organem wykonawczym powiatu, który wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu, w tym powiatowego urzędu pracy. Z kolei starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży. Starosta wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Z powyższego wynika, że zarówno zarząd powiatu, jak i starosta wykonują zadania przy pomocy pracowników starostwa powiatowego, wobec których przysługuje im uprawnienie do wydawania poleceń służbowych. Wolę powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego wyraża zatem zarówno starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej, jak i zarząd powiatu, który odpowiada w szczególności za wykonywanie budżetu powiatu. Skoro zatem zarówno starosta, jak i zarząd powiatu wyrażają wolę powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego, to zdaniem organu, zarząd powiatu nie dysponuje odrębną legitymacją do składania oświadczeń woli w ramach prowadzonych przez starostę postępowań administracyjnych, skoro reprezentuje ten sam podmiot. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wskazał, że w przypadku gdy organ jednostki samorządu terytorialnego wydaje rozstrzygnięcie w sprawie, w której jednostka ta posiada interes prawny, to wówczas ograniczeniu ulegają uprawnienia tej jednostki samorządu terytorialnego jako strony postępowania. Nie jest bowiem do przyjęcia sytuacja, gdy jedna ze stron postępowania rozstrzyga władczo o prawach i obowiązkach pozostałych stron w formie aktu administracyjnego. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Powiat [...] reprezentowany przez Zarząd Powiatu wnosząc o jego uchylenie i zarzucając organowi: 1. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.; - art. 149, art. 154 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) w zw. z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania; - art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, jakim podmiotom przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że stroną tego postępowania był Starosta [...], a nie Powiat [...] reprezentowany przez Zarząd Powiatu; - art. 29 kpa poprzez przyjęcie, że Zarządowi Powiatu [...], jako organowi osoby prawnej – Powiatu, nie przysługuje prawo do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r., co doprowadziło do błędnego stwierdzenia niedopuszczalności odwołania; - art. 134 kpa poprzez wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, z uwagi na to, iż Zarząd Powiatu nie posiadał statusu strony, podczas gdy przepis ten ma wyłącznie charakter procesowy i nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia o odmowie uznania za stronę; - art. 8 i 110 kpa poprzez wydanie kolejny raz postanowienia w sprawie już osądzonej; 2. naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 8 ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 1 usp poprzez niewłaściwą ich interpretację polegającą na przyjęciu, iż zarząd powiatu nie jest uprawniony do reprezentowania powiatu jako strony postępowania administracyjnego, a zakres jego umocowania do reprezentowania powiatu zawężony jest jedynie do stosunków cywilnoprawnych i pracowniczych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż na gruncie postępowania administracyjnego powiat powinien być zawsze reprezentowany przez przewodniczącego zarządu powiatu tj. starostę; - art. 32 ust. 2 usp poprzez niewłaściwe jego zastosowanie tj. przyjęcie, iż przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, podczas gdy z jego treści wyraźnie wynika umocowanie zarządu powiatu do gospodarowania mieniem powiatu, a tym samym umocowanie do reprezentowania powiatu we wszelkich postępowaniach dotyczących tego mienia; - art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) przez przyjęcie, iż przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, podczas gdy z jego treści wyraźnie wynika, że do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, właściwy jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie nastąpiło na rzecz tej jednostki; - art. 48 ust. 1 usp poprzez przyjęcie, że przepis ten nie znajduje w sprawie zastosowania, podczas gdy z jego treści wyraźnie wynika umocowanie zarządu powiatu do składania oświadczeń woli, gospodarowania mieniem powiatu, a tym samym do reprezentowania powiatu we wszelkich postępowaniach dotyczących tego mienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie ponadto z treścią art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu skutkującym jego uchylenie. Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest to, czy Wojewoda [...] prawidłowo postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Zarząd Powiatu [...] od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r. ustalającej na rzecz P.B. odszkodowanie za nieruchomość położoną w gminie S., oznaczoną jako dz. ew. nr [...] o pow. [...] z obrębu [...] oraz zobowiązującą do wypłaty tego odszkodowania Zarząd Powiatu [...]. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, ww. decyzja odszkodowawcza skierowana została m.in. do Zarządu Powiatu [...]. Zarząd ten wskazany został ponadto, przez organ pierwszej instancji, jako podmiot zobowiązany do wypłaty ustalonej kwoty odszkodowania. Skoro zatem Zarząd Powiatu był adresatem powyższej decyzji, to brak jest, zdaniem Sądu, podstaw do kwestionowania jego legitymacji do złożenia środka odwoławczego. Stosownie bowiem do treści art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. W sprawie niniejszej natomiast Zarząd Powiatu [...] zobowiązany został do pokrycia kosztów odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie S., oznaczoną jako dz. ew. nr [...] o pow. [...]. Trudno zatem nie uznać jego uprawnienia do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. Ponadto uprawnienie Zarządu Powiatu do wniesienia powyższego odwołania wynika również, zdaniem Sądu, z treści przepisów ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 26 ust. 1 tej ustawy zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu. Z kolei w art. 32 ust. 2 usp ustawodawca wymienił zadania zarządu powiatu, wskazując pośród nich m.in. gospodarowanie mieniem powiatu i wykonywanie budżetu powiatu (pkt 3 i 4). W realizacji powyższych zadań zarząd powiatu podlega przy tym wyłącznie radzie powiatu (art. 32 ust. 3 usp). Wobec tego uznać należy, że Zarząd Powiatu [...], jako organ wykonawczy powiatu zobowiązany z mocy ustawy do gospodarowania mieniem powiatu, będący jednocześnie podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, uprawniony był do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Wskazać poza tym należy, na co słusznie zwrócił uwagę sam organ w odpowiedzi na skargę, że ustalenie, iż odwołanie wniosła osoba, która nie posiada podmiotu strony, skutkować powinno umorzeniem postępowania odwoławczego w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 3 kpa, nie zaś, jak uczynił to Wojewoda [...] w niniejszej sprawie, stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 kpa. Stanowisko powyższe potwierdza pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98 (ONSA 1999/4 poz. 119). Również obecnie, zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i doktrynie zgodnie przyjmuje się, że brak przymiotu strony na etapie postępowania odwoławczego, stosownie do treści przepisu art. 138 § 1 pkt 3 kpa, skutkuje koniecznością umorzenia postępowania odwoławczego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 112/08; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 442/08; z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 882/10). Mając powyższe na uwadze uznać należało, że stwierdzając niedopuszczalność odwołania Zarządu Powiatu [...] od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r., Wojewoda [...] naruszył przepis art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego, co uzasadniało z kolei uchylenie zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę [...] postępowania odwoławczego wskazać należy, że opieszałość organów administracji publicznej przy rozpatrywaniu powierzonych im spraw może być sygnalizowana i ewentualnie dyscyplinowana w oparciu o obowiązujące przepisy prawa m.in. art. 35-38 kpa oraz art. 149 ppsa. Inicjatywa strony w tym względzie powinna jednak mieć miejsce przed rozstrzygnięciem sprawy, a nie na etapie rozpoznania skargi na postanowienie kończące postępowanie, jak w niniejszej sprawie. Toteż zarzut ten nie mógł być Sąd rozpatrywany. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, jak również prawidłowo określi decyzję będącą przedmiotem odwołania w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 w zw. z art. 119 pkt 2 i 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.