I SA/Wa 256/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie Asesor WSA Joanna Skiba Asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Zakładu [...] Spółka z o. o. w S. na decyzję Mazowieckiego Kuratora Oświaty z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z dnia [...] października 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Mazowieckiego Kuratora Oświaty na rzecz Zakładu [...] Spółka z o.o. w S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Mazowiecki Kurator Oświaty, po rozpoznaniu odwołania Zakładu [...] sp. z o. o. w S., decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmian we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Starosta S. decyzją z dnia [...] października 2006 r. odmówił dokonania zmian we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych dotyczących przekształcenia [...] Technikum [...] w [...] Technikum [...]. Na powyższą decyzję Zakład [...] sp. z o. o w S. złożył odwołanie. Mazowiecki Kurator Oświaty decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] października 2006 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie istnieje możliwość dokonania zmian we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, jeżeli zmiany te miałyby dotyczyć przekształcenia dotychczasowej ponadpodstawowej szkoły eksperymentalnej w szkołę ponadgimnazjalną, w sytuacji kiedy przekształcenie to miałoby nastąpić po terminie określonym w ustawie z dnia 8 stycznia 1999 r. - Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego (Dz. U. Nr 12, poz. 96 ze zm.). Organ podał, że niedokonanie przekształcenia w terminie określonym w art. 2c ust. 4 tej ustawy (z dniem 1 września 2004 r.) oznacza postawienie dotychczasowej szkoły ponadpodstawowej w stan stopniowej likwidacji z zapewnieniem możliwości jej ukończenia przez dotychczasowych uczniów. Zdaniem organu utworzenie nowego typu szkoły (technikum uzupełniającego) było możliwe poprzez przekształcenie dotychczas istniejącej szkoły ponadpodstawowej w szkołę nowego typu w określonym granicznym terminie lub zgłoszenie wpisania do ewidencji nowej szkoły z zachowaniem procedury wynikającej z art. 82 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Organ uznał więc, że w świetle obowiązujących przepisów nie ma podstawy prawnej do utworzenia nowego typu szkoły ponadgimnazjalnej wyłącznie poprzez zmianę nazwy dotychczas istniejącej szkoły ponadpodstawowej. Na decyzję Mazowieckiego Kuratora Oświaty Zakład [...] sp. z o.o. w S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie wnosząc o uchylenie decyzji organów pierwszej i drugiej instancji. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że analiza przepisów ustawy - Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego pozwala stwierdzić, że ustawodawca odrębnie potraktował przekształcenie technikum dla dorosłych na podbudowie szkoły zasadniczej od pozostałych typów szkół. Skarżący zwrócił uwagę, że art. 2b powołanej ustawy o systemie oświaty stanowi, iż z dniem 1 września 2006 r. likwiduje się klasy pierwsze szkoły dotychczasowej, w związku z czym uznać należy, że określona została data graniczna, do której należy dokonać przekształcenia tych szkół i taką interpretację prawa przyjęło Starostwo Powiatowe w S. przy przekształceniu [...] Technikum [...] w S., a więc powinno również zastosować do przekształcenia [...] Technikum [...] w S. W ocenie skarżącego, jeżeli ustawodawca nie chciałby takiego unormowania, to nie zamieściłby tego przepisu lub umieściłby go w kolejności po art. 2c. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 262/07 stwierdził nieważność decyzji Mazowieckiego Kuratora Oświaty z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz decyzji Starosty S. z dnia [...] października 2006 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżone decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podstawa prawna decyzji Starosty Powiatu S. wskazana jako art. 104 KPA oraz art. 2c ust. 4 i art. 11b ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego, z czego dwa ostatnio wymienione przepisy powołane zostały także jako podstawa prawna decyzji Mazowieckiego Kuratora Oświaty, nie mogły stanowić podstawy prawnej zaskarżonych decyzji, gdyż przepisy te nie upoważniały organu administracji do działania w formie decyzyjnej. Sąd stwierdził, że art. 2c ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego adresowany jest do organu prowadzącego dotychczasowe technika oraz licea na podbudowie programowej szkoły zasadniczej oraz dotychczasowe szkoły ponadpodstawowe dla dorosłych i określa sposób i tryb ich przekształcenia w typy szkół ponadgimnazjalnych, natomiast art. 11b ust. 2 tej ustawy adresowany jest również do organów prowadzących dotychczasowe niepubliczne szkoły ponadpodstawowe przekształcone zgodnie z art. 2c ustawy w szkoły ponadgimnazjalne i określa obowiązki tych organów (osób prawnych i fizycznych) w zakresie złożenia wniosku o dokonanie zmian we wpisach do ewidencji. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2007 r. skargę kasacyjną złożył Mazowiecki Kurator Oświaty, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zakład [....] sp. z o. o. w S., podzielając argumenty Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1461/07 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 262/07 i przekazał sprawę sądowi administracyjnemu pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że brak jest dostatecznych podstaw do tego by uznać, iż doszło do naruszenia, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Zdaniem Sądu ograniczenie się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jedynie do wskazanych przepisów art. 1 c ust. 4 i art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1999 r. - Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego to za mało, aby stwierdzić nieważność decyzji z tego powodu, że zostały wydane bez podstawy prawnej. Konieczne jest bowiem przeprowadzenie analizy całościowej nie tylko w oparciu o wskazane wyżej przepisy przejściowe, lecz przede wszystkim biorąc pod rozwagę cały system oświaty i panujące w nim mechanizmy prawne. Skoro decyzja stanowi konkretyzację prawa materialnego w konkretnie oznaczonej sprawie, to podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzać z obowiązujących przepisów prawa materialnego. W ocenie NSA, jeżeli istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że powinna być ona załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, jednakże koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji, który właściwy jest do jej załatwienia. Sąd pierwszej instancji powinien w kontekście całego systemu oświaty sprawdzić jaki organ jest odpowiedzialny za prowadzenie ewidencji szkół i placówek niepublicznych, jakie dane wpisywane są do tej ewidencji i na mocy jakich przepisów. Sąd uznał, że brak rozważań w tym przedmiocie stanowi naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd zauważył, że celem ustawy - Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego, było uregulowanie trybu wprowadzenia do systemu oświaty nowego ustroju szkolnego i przekształcenia szkół dotychczasowego sytemu w szkoły działające w nowym ustroju szkolnym. W myśl art. 2c ust. 4 tej ustawy z dniem 1 września 2004 r. organy prowadzące dotychczasowe szkoły ponadpodstawowe dla dorosłych przekształcają je w szkoły ponadgimnazjalne, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a-f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Przepisu art. 2c ust. 4 ustawy nie stosuje się, gdy zgodnie z art. 2c ust. 6 ustawy organ prowadzący dotychczasową szkołę ponadpodstawową dla dorosłych postanowił o jej stopniowej likwidacji, to znaczy podjął uchwałę o likwidacji szkoły. Z powyższego wynika, że do dnia 1 września 2004 r. organy prowadzące obowiązane były do dokonania wyboru jednego z tych dwóch rozwiązań przewidzianych przez ustawę - Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego. Wobec powyższego – zdaniem Sądu - należałoby uznać, chociaż nie było to przedmiotem rozważań w tej sprawie, że termin, o którym mowa w art. 2c ust. 4 ustawy ma charakter jedynie instrukcyjny. Do dnia 1 września 2004 r. organy prowadzące szkoły ponadpodstawowe dla dorosłych powinny przekształcić je w szkoły nowego ustroju szkolnego, to znaczy szkoły ponadgimnazjalne. Upływ wyżej wskazanego terminu nie oznacza jednocześnie, że przekształcenie szkół po tym dniu nie wywołuje skutków prawnych. Stwierdzenie więc przez Sąd pierwszej instancji nieważności zaskarżonych decyzji, bez dokonania pogłębionej analizy ustawy z dnia 8 stycznia 1999 r. - Przepisy wprowadzające reformę o ustroju szkolnego w kontekście ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, było przedwczesne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Mając na uwadze ocenę prawną i zalecenia zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1461/07 w pierwszej kolejności należało zbadać, czy w prawie oświatowym istniała podstawa prawna uprawniająca Starostę S. i Mazowieckiego Kuratora Oświaty do działania w niniejszej sprawie w formie decyzji administracyjnej. Sprawy wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych i postępowanie ewidencyjne w tych sprawach normują przepisy Rozdziału 8 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Z przepisu art. 82 ust. 4 tej ustawy wynika, że w postępowaniu tym organ ewidencyjny (w niniejszej sprawie organem właściwym jest starosta –art. 5 ust. 5a, art. 5c pkt 3 i art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. f ustawy o systemie oświaty) dokonuje oceny, czy zgłoszenie szkoły niepublicznej do ewidencji zawiera wymogi, o których mowa w art. 82 ust. 2 (kontrola formalna) oraz oceny zgodności z prawem złożonego ze zgłoszeniem statutu szkoły (kontrola merytoryczna). W przypadku gdy zgłoszenie do ewidencji spełnia wymogi formalne a statut szkoły jest zgodny z prawem lub w wyznaczonym terminie wymogi zgłoszenia zostały uzupełnione a statut zmieniony organ ewidencyjny dokonuje wpisu szkoły do ewidencji i doręcza wnioskodawcy zaświadczenie o wpisie do ewidencji. Dokonanie wpisu do ewidencji ma więc charakter czynności materialno-technicznej (art. 82 ust. 3 i 4 tej ustawy). W sytuacji zaś gdy w wyznaczonym przez organ terminie wymogi formalne zgłoszenia do ewidencji nie zostaną uzupełnione, a statut nie zostanie dostosowany do zgodności z przepisami prawa organ ewidencyjny odmawia wpisu szkoły do ewidencji. Odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej (art. 82 ust. 4 ustawy o systemie oświaty). Z mocy art. 82 ust. 5 tej ustawy powyższe zasady stosuje się odpowiednio w przypadku, gdy po wpisie szkoły do ewidencji nastąpiły zmiany danych zawartych w zgłoszeniu do ewidencji. Niewątpliwie obowiązek zgłoszenia zmian, o którym mowa w przepisie art. 82 ust. 5 obejmuje obowiązek dokonania zmian we wpisie do ewidencji dotychczasowego technikum na podbudowie programowej szkoły zasadniczej wynikający z przepisu szczególnego - art. 11b ust. 2 w związku z art. 2c ust. 4 ustawy z dnia 8 stycznia 1999 r. – Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego. Obowiązek ten dotyczy złożenia przez osobę prawną w terminie do dnia 31 maja 2004 r. wniosku o dokonanie zmian we wpisie do ewidencji, dotyczącego przekształcenia dotychczasowej niepublicznej szkoły ponadpodstawowej w szkołę ponadgimnazjalną (art. 11b ust. 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1999 r.). W ocenie Sądu, termin, o którym mowa w przepisie art. 11b ust. 2 tej ustawy, ma charakter instrukcyjny (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 271/07, niepubl.). Skoro więc odmowa wpisu do ewidencji następuje w formie decyzji administracyjnej, to również odmowa wpisu do ewidencji zmiany danych zawartych we wpisie do ewidencji wynikłej z faktu przekształcenia szkoły, winna nastąpić w tej formie prawnej (art. 82 ust. 4 i 5 w związku z przepisami art. 2c ust. 4 i 11b ust. 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1999 r.). Starosta S. odmawiając wpisu zmian do ewidencji miał więc obiektywnie istniejącą podstawę materialnoprawną do działania w formie decyzji administracyjnej (por. również wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 645/07, niepubl.). Podstawę materialnoprawną do wydania decyzji miał także Mazowiecki Kurator Oświaty będący w niniejszej sprawie organem wyższego stopnia (art. 31 pkt 5 ustawy o systemie oświaty). W tym więc zakresie działanie organów obu instancji należało uznać za prawidłowe, choć organy obu instancji nie powołały w podstawie prawnej decyzji przepisów art. 82 ust. 4 i 5 ustawy o systemie oświaty. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy i nie stanowiło podstawy do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że niepowołanie podstawy prawnej decyzji w okolicznościach, gdy podstawa taka istnieje w przepisach prawa, nie może być uznane za naruszenie prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2003 r., sygn. akt I SA 371/03, LEX nr 149553). Zaskarżone w niniejszej sprawie decyzje są jednak wadliwe z innego powodu. Jak wskazał w Naczelny Sądu Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1461/07, który wiąże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz organy administracji publicznej w niniejszej sprawie, termin, o którym mowa w przepisie art. 2c ust. 4 ustawy z dnia 8 stycznia 1999 r. należało uznać za termin o charakterze instrukcyjnym, a jego upływ nie oznacza jednocześnie, że przekształcenie szkół po tym dniu nie wywołuje skutków prawnych. Takie stanowisko zaprezentował również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 12 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 645/07, niepubl. Wobec tego Sąd uznał, że decyzje Starosty S. i Mazowieckiego Kuratora Oświaty odmawiające wpisu zmiany spowodowanej przekształceniem szkoły, z powołaniem się na uchybienie powyższego terminu, zostały wydane z naruszeniem przepisu prawa materialnego - art. 2c ust. 4 ustawy z dnia 8 stycznia 1999 r., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Nie można również przyjąć, że brak przekształcenia szkoły do dnia 1 września 2004 r. skutkował automatycznie postawieniem jej w stan likwidacji. W powyższym orzeczeniu NSA stwierdził, że przepis art. 2c ust. 4 i 6 powołanej wyżej ustawy pozostawiał organowi prowadzącemu szkołę możliwość wyboru do dnia 1 września 2004 r. jednego z dwóch rozwiązań przewidzianych przez ustawę – Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego (przekształcenie bądź likwidację szkoły). Skoro więc Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie dokonał wykładni przepisów art. 2c ust. 4 i 6 ustawy z dnia 8 stycznia 1999 r., to błędne jest stanowisko skarżącego, że podstawę prawną w sprawie powinien stanowić art. 2b tej ustawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta S. winien zatem dokonać oceny dokumentacji sprawy i analizy danych zmienionych w wyniku przekształcenia w stosunku do tych wpisanych przed przekształceniem, pod kątem stosowanych odpowiednio wymogów z art. 82 ust. 2 ustawy o systemie oświaty oraz oceny legalności znajdującego się w aktach sprawy Statutu [...] Technikum [...] w S. i w zależności od wyników tej oceny podjąć dalsze czynności procesowe, przewidziane w przepisach o postępowaniu ewidencyjnym (art. 82 ustawy o systemie oświaty). Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie należnych skarżącemu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).