I SA/Wa 2578/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. B. i S. B. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania Z. B. i S. B. (Skarżący) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Nieruchomość oznaczona w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...], obr. [...], jako działka nr [...] o pow. 0,0263 ha, decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...] została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi ekspresowej [...] relacji [...] na odcinku od km [...] do km [...] wraz z budową dwóch węzłów drogowych na skrzyżowaniu z istniejącą drogą krajową [...] w miejscowości [...] i w miejscowości [...] oraz niezbędnej infrastruktury technicznej, budowli i urządzeń budowlanych". Decyzja ta stała się ostateczna 21 sierpnia 2020 r. Wojewoda [...] ww. decyzją z [...] stycznia 2021 r. na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1, art. 12 ust. 4f i ust. 4g, art. 18 ust. 1 i ust. 1e, art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. w pkt 1 ustalił odszkodowanie w wysokości 7.319 zł za prawo własności ww. nieruchomości przyznając ustaloną kwotę dotychczasowym współwłaścicielom – Skarżącym na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, a w pkt 2 powiększył ustalone w pkt 1 odszkodowanie o 5%, przyznając Skarżącym kwotę 365,95 zł z tytułu niezwłocznego wydania tej nieruchomości. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący zarzucili naruszenie art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na zaniżeniu wartości wywłaszczonej nieruchomości i przyznaniu odszkodowania w niewspółmiernie niskiej wysokości, a także naruszenie art. 129 i 130 w zw. z art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że przy wydawaniu decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania operat szacunkowy stanowi kluczową część materiału dowodowego, bez konieczności wszechstronnego badania rynku nieruchomości, co skutkowało zaniżeniem odszkodowania. Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z 12 stycznia 2021 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania w tej sprawie stanowił operat szacunkowy z 1 września 2020 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. S.. Biegły ustalił, że wyceniana nieruchomość położona jest w pobliżu drogi krajowej nr [...], poza zabudową w terenach wykorzystywanych rolniczo, a jej otoczenie to tereny niezurbanizowane. Działka została wydzielona z działki niezabudowanej i nieużytkowanej rolniczo i nie ma na niej składników roślinnych podlegających wycenie. Na dzień wydania decyzji z [...] lipca 2020 r. nieruchomość ta była położona zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...], przyjętym Uchwalą Rady Gminy i Miasta [...] nr [...] z [...] września 2006 r. w obszarze oznaczonym jako teren przeznaczony pod drogę wewnętrzną. Dla działki nie było wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Rzeczoznawca dla potrzeb wyceny przeanalizował rynek nieruchomości drogowych - transakcje nieruchomościami drogowymi z północnej i środkowej części województwa [...], w latach 2018-2020. Ceny tego typu nieruchomości kształtowały się w granicach od 19,30 zł do 61,96 zł za 1m2, ze względu na cechy rynkowe działki. Do wyceny zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Jako cechy wpływające na wartość nieruchomości biegły przyjął lokalizację szczegółową - waga 40%, sąsiedztwo - waga 30% oraz zagospodarowanie - waga 30%. Biegły przyjął 16 transakcji nieruchomościami drogowymi zamieszczonymi w tabeli na str. 7-8 operatu szacunkowego. Po dokonaniu korekt z uwagi na cechy działki wartość 1 m2 gruntu wyniosła 27,83 zł, a wartość całej nieruchomości 7.319 zł. Organ oceniając dowód, jakim jest operat szacunkowy miał na uwadze przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 555). Stwierdził, że oceniany operat z 1 września 2020 r. zawiera wszystkie elementy wymagane powyższymi przepisami. W przypadku wycenianej działki uwzględniono cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości oraz stan jej zagospodarowania, a także stan prawny. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny, uwzględniając jej stan na dzień 9 lipca 2020 r., a wartość na dzień sporządzenia operatu. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że analiza ww. operatu szacunkowego nie wykazała nieprawidłowości, które wykluczałyby jego wykorzystanie jako wiarygodną podstawę do ustalenia odszkodowania, a odwołujący nie przedstawili żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Organ nie może natomiast zakwestionować prawidłowości operatu szacunkowego tylko na podstawie subiektywnego przekonania odwołujących się, że kwota odszkodowania jest zaniżona. Sama zaś metodyka szacowania nieruchomości nie może być zatem przedmiotem oceny w zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W kwestii zarzutu nie zbadania przez biegłego transakcji nieruchomościami drogowymi, które zaistniały na rynku lokalnym organ stwierdził, że biegły na str. 6-7 operatu wskazał, że segment rynku dotyczący sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi na rynku lokalnym obejmującym [...] jest zbyt słabo rozwinięty, dlatego też poszerzono obszar badania rynku o teren powiatu rzeszowskiego, łańcuckiego, mieleckiego, dębickiego, ropczycko - sędziszowskiego, niżańskiego i kolbuszowskiego. Do takiego działania biegłego zobowiązuje § 36 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zarzucili naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, w szczególności: a) art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie zaniżonej wartości nieruchomości - co skutkowało ustaleniem odszkodowania w kwocie nieodpowiadającej rzeczywistej wartości tego prawa; 2) przepisów postępowania, w szczególności: a) art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 130 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania oraz oparcie się wyłącznie na operacie szacunkowym złożonym przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego, w oderwaniu od innych dowodów i informacji możliwych do powzięcia w tym postępowaniu, zwłaszcza posiadanych przez organ informacji w kwestii wycen innych nieruchomości będących przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego w związku z realizacją tej samej inwestycji drogowej - co skutkowało wydaniem decyzji zaniżającej wysokość odszkodowania przyznanego Skarżącym; b) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia zasady bezstronności oraz zasady równego traktowania obywateli i ustalenie odszkodowania przyznanego Skarżącym w zaniżonej wysokości, w sytuacji, gdy w innych postępowaniach mających za przedmiot wywłaszczenie podobnych nieruchomości na rynku lokalnym i przejętych w związku z realizacją tej samej inwestycji drogowej organ ustalił niewspółmiernie wyższe stawki odszkodowania; c) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 k.p.a. - poprzez wydanie przez organ II instancji zaskarżonej decyzji niezgodnie z zasadą dwuinstancyjności, która nakłada na organ II instancji obowiązek rozpoznania raz jeszcze sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji, w szczególności zaś brak rozważenia przez organ II instancji wniosków płynących z treści pisma organu I instancji z 3 lutego 2021 r. [...], w którym organ stwierdził, że argumenty przedstawione w odwołaniu od decyzji I instancji, winny skutkować zmianą tejże decyzji w trybie samokontroli, niemożliwą jedynie z uwagi na upływ ustawowego terminu zezwalającego na taką zmianę. Skarżący wnieśli o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący podnieśli, że organ II instancji nie rozpoznał sprawy, ograniczając się jedynie do oceny opinii biegłego, który poczynił błędne ustalenia jakoby nie istniały na rynku lokalnym transakcje mogące posłużyć za podstawę wyceny szacowanej nieruchomości. Stwierdzili, że w związku z realizacją inwestycji drogowej Wojewoda Podkarpacki decyzją z 9 lipca 2020 r. przejął również prawo własności innych podobnych nieruchomości położonych na tym samym rynku lokalnym, np. decyzja Wojewody Podkarpackiego z 1 lutego 2021 r. nr [...] ustalająca odszkodowanie za przejęcie prawa własności działki nr [...] o pow. 0,2841 ha oraz działki nr [...] o pow. 0,4749 położonych w gminie [...], obręb [...], które według wyrysu z geoportalu załączonego do skargi, leżą w bliskim sąsiedztwie, wobec czego porównywane nieruchomości objęte są jednym rynkiem lokalnym. W powołanej sprawie organ ustalił odszkodowanie na kwotę 323.334 zł (wartość 1m2 wskazanej nieruchomości to 42,60 zł), podczas gdy nieruchomość należącą do Skarżących wyceniono na kwotę 27,83 zł za 1m2. Organ naruszył więc zasadę równego traktowania obywateli poprzez zróżnicowanie kwoty odszkodowań wypłacanych na tej samej podstawie. Na rynku lokalnym występowały również inne transakcje, mające za przedmiot zbycie lub nabycie nieruchomości gruntowych. Powyższe narusza zasadę zaufania obywatela do państwa i prawa. Zważając na powyższe stwierdzili, że biegły rzeczoznawca przy sporządzaniu operatu szacunkowego błędnie pominął analizę transakcji zawieranych w obrębie rynku lokalnego i nieskutecznie oparł wyliczenia na transakcjach badanych w obrębie rynku regionalnego. Nawet jeżeli biegły rzeczoznawca nie posiadał wystarczających informacji na temat innych toczących się postępowań w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości w związku z realizacją tej inwestycji drogowej, to wiedzę taką posiadał organ. W ocenie Skarżących, organ nie może rozstrzygać w indywidualnych sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie poszczególnych nieruchomości w zupełnym oderwaniu od pozostałych postępowań odszkodowawczych dotyczących innych nieruchomości przejętych na tej samej podstawie. Ponadto Organ ustalając odszkodowanie wyłącznie na podstawie operatu szacunkowego przedłożonego przez biegłego rzeczoznawcę naruszył przepisy dotyczące postępowania dowodowego, nie zwrócił się bowiem do organizacji rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami o opinię w sprawie wartości dowodowej ocenianego operatu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W piśmie z dnia 19 stycznia 2022 r. Skarżący złożyli wniosek o dopuszczenie dowodu z dokumentu – umowy sprzedaży nieruchomości gruntowych celem wykazania, że wartość działek podobnych, położonych na tym samym rynku lokalnym jest wyższa, niż wartość działki ustalona w tym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Kontrolując wydane w sprawie decyzje Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 26 sierpnia 2021 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z 12 stycznia 2021 r. o ustaleniu na rzecz Skarżących odszkodowania, zgodnie ze wskazanym wyżej kryterium, Sąd stwierdził, że są one zgodne z prawem. Podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami stosowane na mocy odesłania zawartego w art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - w zakresie nieuregulowanym w jej Rozdziale 3 - Nabywanie nieruchomości pod drogi. Zgodnie z art. 12 ust. 4a tej ustawy organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z treścią art. 12 ust. 5 tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ustawy. Przepis art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Przepis ten doprecyzowuje unormowanie, wynikające z art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 powołanej ustawy). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 powołanej ustawy). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, którą to opinię rzeczoznawca przedstawia w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 tej ustawy). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności: cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przejętych z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zawierają przepisy § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest uznawany za dowód z opinii biegłego, w rozumieniu art. 84 k.p.a. Organ oceniając taki dowód powinien zatem stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Konieczne jest uwzględnienie i tej okoliczności, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego (vide: wyrok TK z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt SK 20/01). Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Operat jest dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., sygn.. akt I OSK 2761/19). W myśl art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ orzekający ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać, czy przedłożony operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z przepisami oraz czy jest logiczny i zupełny. Rozważania te powinny znaleźć odbicie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Sąd, kontrolując decyzję, w której poddawano ocenie operat szacunkowy, powinien uwzględnić, że konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przez niego przyjętej. Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11). Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (tak NSA w powołanym wyżej wyroku z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2761/19). Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego tej sprawy, zauważyć należy, że prawidłowe ustalenie przeznaczenia spornych działek miało istotne znaczenie dla sprawy, gdyż zgodnie z treścią § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2 § 36 powołanego rozporządzenia). W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w sposób przedstawiony w ust. 3 § 36 powołanego rozporządzenia. Z kolei z treści § 36 ust. 4 powołanego rozporządzenia wynika, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Należy podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie organy zaakceptowały przyjęcie w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego P. S. w dniu [...] września 2020 r., stanowiącym – w rozumieniu obowiązujących przepisów – podstawowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania, że wyceniana nieruchomość (sporna działka nr [...]) na dzień wydania decyzji Wojewody [...] z 9 lipca 2020 r. położona była na terenie przeznaczonym pod drogę wewnętrzną, zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...], przyjętym Uchwalą Rady Gminy i Miasta [...] nr [...] z [...] września 2006 r. Sąd podziela ocenę dokonaną przez organy, zgodnie z którą operat szacunkowy sporządzony w celu ustalenia wartości ocenianej nieruchomości został sporządzony prawidłowo i mógł stanowić podstawę ustalenia odszkodowania w tej sprawie. Z uwagi na przeznaczenie nieruchomość została wyceniona w myśl § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w oparciu o zbiór nieruchomości przy wykorzystaniu transakcji nieruchomościami drogowymi. W świetle treści powyższego przepisu przyjąć należy, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych dotyczących nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1377/20 i przywołane w nim orzecznictwo). Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, organ odwołał się do wyjaśnień biegłego, który wskazał, że segment rynku dotyczący sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi na rynku lokalnym obejmującym [...] jest zbyt słabo rozwinięty, dlatego też poszerzono obszar badania rynku o teren powiatu [...]. W operacie (s. 6-7) biegły wyjaśnił, że niewielki obrót gruntami przeznaczonymi pod inwestycje drogowe spowodowany jest tym, że w przypadku większych inwestycji tego typu grunty nabywane są decyzjami administracyjnymi, które nie mogą stanowić źródła informacji o cenach, czy też w drodze darowizny, w przypadku gdy inwestycja realizowana jest przez gminę. Nabywanie gruntów w drodze sprzedaży dotyczy głównie inwestycji drogowych o niewielkim zasięgu, stroną kupującą są zazwyczaj samorządy, a nabywane grunty przeznaczone są w większości pod poszerzenie już istniejących dróg, rzadziej pod nowe drogi na nowo powstających osiedlach mieszkaniowych. W takim przypadku bardzo często wartość uwidoczniona w akcie notarialnym zawiera w sobie zarówno cenę gruntu, jak i cenę części składowych. Brak wyodrębnienia tych cen powoduje, że takie transakcje również nie mogą być wykorzystane w procesie wyceny. W ocenie Sądu, powyższe wyjaśnienia są przekonujące i zostały prawidłowo ocenione przez organ odwoławczy. Za niezasadne Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że jeżeli sporządzony w sprawie operat budzi wątpliwości co do zgodności z przepisami albo jest niezrozumiały, należy odmówić mu mocy dowodowej i zażądać jego wyjaśnienia lub uzupełnienia, albo też zlecić wykonanie nowego operatu (vide wyrok NSA z 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 378/10). Skoro w tej sprawie organy zasadnie uznały, że operat szacunkowy z 1 września 2020 r. został sporządzony prawidłowo i mógł stanowić podstawę ustalenia odszkodowania w tej sprawie, to nie była celowa, ani konieczna jego weryfikacja przez organizację rzeczoznawców, o której mowa w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący mogli skorzystać z możliwości oceny operatu będącego podstawą ustalenia odszkodowania przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia ww. operatu - do czego uprawnieni byli na mocy powołanego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1434/11). Możliwość weryfikacji operatu szacunkowego w tym trybie – w sytuacji gdy organ administracji nie dostrzega takiej konieczności – zależy od inicjatywy strony, która dąży do jego zakwestionowania. Skarżący z tej możliwości nie skorzystali. Nie przedstawili też kontroperatu na etapie postępowania administracyjnego, w którym sporna działka byłaby wyceniona odmiennie. Ponadto, stosownie do treści art. 78 § 2 k.p.a., organ może nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu, jeżeli dotyczy ono okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. W tej sprawie istotna okoliczność jaką była wartość przejętej nieruchomości została już stwierdzona dowodem z opinii biegłego rzeczoznawcy, a jego wiarygodność wątpliwości organu nie budziła. O dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego, jej uzupełnieniu, decydują wątpliwości organu co do przedłożonego już operatu, a nie subiektywne odczucia strony w tym względzie (por. wyrok NSA z 28 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1357/17). Dysponując zatem dowodem z wyceny nieruchomości, którego wiarygodność w toku postępowania nie została skutecznie podważona, organy uprawnione były do ustalenia na jego podstawie kwoty należnego za przejętą nieruchomość odszkodowania. Wbrew temu co podniesiono w skardze, organy wydając w tym przedmiocie decyzję rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, czyniąc zadość zasadom ustanowionym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a motywy podjętego rozstrzygnięcia przedstawiły w sposób zgodny z wymogami z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu skargi braku rozważenia przez organ II instancji wniosków płynących z treści pisma organu I instancji z [...] lutego 2021 r. [...], w którym organ stwierdził, że argumenty przedstawione w odwołaniu od decyzji I instancji, winny skutkować zmianą tejże decyzji w trybie samokontroli, należy stwierdzić, że organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że nie dotyczy ono tej sprawy, w której odwołanie przekazał pismem z [...] lutego 2021 r., nr [...], nie znajdując podstaw do jego uwzględnienia. Wbrew twierdzeniom skargi, organ nie naruszył też zasady równego traktowania stron postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 399/15 podkreślił, że prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym (art. 64 ust. 1 Konstytucji) i ochrona ta jest dla wszystkich równa (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Zasada równej dla wszystkich ochrony własności jest elementem zasady równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji). W zgodzie z tymi konstytucyjnymi zasadami winny być wykładane przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jak i ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie odszkodowania. Adresatem obowiązków wynikających z prawa własności i innych praw majątkowych, gwarantowanych w art. 64, są władze publiczne, które są obowiązane do zapewnienia omawianym prawom równej ochrony. Należy przyznać rację Skarżącym, że zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa winna wyrażać się między innymi zasadą równego traktowania stron - właścicieli gruntów podobnych (o tożsamym przeznaczeniu i wykorzystywaniu) z zastosowaniem podobnych cen nieruchomości wywłaszczonych w tym samym czasie pod tę samą inwestycję. Jednak okoliczność, że inne działki położone na tym samym rynku lokalnym zostały odmiennie wycenione nie oznacza sama przez się, że operat sporządzony w tej sprawie nie odpowiada prawu i został wadliwie oceniony przez organy. Reasumując, organy prawidłowo oceniły i zaakceptowały przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego powołanej metodologii wyceny spornej nieruchomości, a w konsekwencji przyjęcie wskazanych przez rzeczoznawcę nieruchomości porównywanych do wyceny spornej działki. Zdaniem Sądu, ocena ta odpowiada prawu i pozostaje w zgodzie z treścią art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, m.in. ze względu na jej przeznaczenie. Mimo powyższego wniosku, Sąd dopuścił na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowód z dokumentu, załączonego przez Skarżących przy piśmie z dnia 19 stycznia 2022 r. Stosownie bowiem do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przepisu tego wynika, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. W zwrocie "dowody uzupełniające" chodzi o dowody z dokumentów, które nie były przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym (por. B. Dauter w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, uw. 12 i 13 do art. 106). W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. wyznacza ścisłe granice dopuszczalności wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z regulacji tej wynika przede wszystkim, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów przy czym - ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym, zakończonym zaskarżoną decyzją (tak NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1595/04). Taka sytuacja zaistniała w tej sprawie, bowiem dokument ten został sporządzony w dniu 11 stycznia 2022 r. i przedstawiony w toku postępowania sądowego, a zatem już po wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z tego dokumentu nie spowodowało nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd dopuścił ten dowód z uwagi na podnoszone przez Skarżących konsekwentnie w toku całego postępowania zarzuty i wątpliwości pod adresem operatu z 1 września 2020 r. stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania w tej sprawie. Ocena tego dowodu uzupełniającego nie wpłynęła jednak w żaden sposób na dokonaną przez organy ocenę operatu z 1 września 2020 r. Wnioskowany dowód z dokumentu nie dotyczył bowiem działki będącej przedmiotem wyceny w tej sprawie. Ze wszystkich wskazanych powodów skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).