I SA/Wa 2621/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Monika Sawa sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) asesor WSA Kamil Kowalewski Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2024 r. sprawy ze skargi E. N. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 12 października 2023 r. nr DSZ-V.4321.1.632.2022.MU w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia 15 czerwca 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz E. N. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 12 października 2023 r. nr DSZ-V.4321.1.632.2022.MU Minister Rodziny i Polityki Społecznej (dalej: "Minister", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania E. N. (dalej jako "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody Opolskiego (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z 15 czerwca 2022 r. nr PS.IV.9470.3.100.2022.PW odmawiającą skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżąca w dniu 13 maja 2022 r. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem – P. N., ur. [...] grudnia 1969 r. Do wniosku załączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 20 stycznia 2022 r. nr [...] o zaliczeniu męża do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzeczeniu wskazano, że niepełnosprawność istnieje od 51-go roku życia. Wniosek powyższy - pismem z 13 maja 2022 r. - przekazano do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], bowiem z akt sprawy wynikało, że P. N. posiada prawo do renty na terytorium Republiki Federalnej Niemiec (dalej jako "Niemcy"), a w konsekwencji mają zastosowanie przepisy dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wojewoda, powołaną na wstępie decyzją z 15 czerwca 2022 r., odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia, podnosząc że z orzeczenia o niepełnosprawności jej męża z 20 stycznia 2022 r. wynika, że jego niepełnosprawność istnieje od 51-go roku życia. W konsekwencji nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1162), powoływanej dalej jako "u.ś.r." Ponadto, skarżącą nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności [art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.] W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła m.in., że zrezygnowała z zatrudnienia ponieważ jej mąż wymaga całodobowej opieki. Wymaga pomocy przy myciu, ubieraniu się i spożywaniu posiłków. Minister, ww. decyzją z 12 października 2023 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody z 15 czerwca 2022 r. wskazując, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o ;koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego – z uwagi na uprawnienie męża skarżącej do renty na terytorium Niemiec, zatem właściwym do rozpatrzenia sprawy jest Wojewoda. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r., który wskazuje, komu przysługuje świadczenie pielęgnacyjne i w sytuacji spełnienia jakich przesłanek. Dalej zaznaczył, że na podstawie art. 17 ust. 1b pkt 1 i pkt 2 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Minister zwrócił uwagę, że choć Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (OTK-A 2014/9/104), art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, uznał za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, to jednocześnie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skutkiem jego wejścia w życie nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy. Trybunał nie przesądził przy tym, jaki model ustalenia świadczeń dla tych opiekunów należy przyjąć. Skoro więc z orzeczenia z 20 stycznia 2022 r. wynika, że niepełnosprawność męża skarżącej istnieje od 51-go roku życia, to okoliczność ta uzasadnia odmowę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż niepełnosprawność ta powstała po ukończeniu 25. roku życia. Ponadto skarżąca nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę na ww. decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie przepisu art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, powyższy przepis w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną, po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a tym samym przepis ten nie powinien zostać zastosowany w dotychczasowej treści; 2) naruszenie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przesłanki wskazane w omawianym przepisie mają zastosowanie do małżonka osoby wymagającej opieki, podczas gdy ów przepis dotyczy osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne, ale niebędącej małżonkiem osoby wymagającej opieki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Artykuł 17 ust. 1 u.ś.r., stanowiący materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Ostatni z cytowanych przepisów był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Kwestia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego dla stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. była już wielokrotnie przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który - rozpoznając sprawy w analogicznych stanach faktycznych i prawnych - uznawał konieczność uwzględnienia ww. wyroku dla prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., a to pozwala na przyjęcie, że w tym zakresie ukształtowała się utrwalona linia orzecznicza. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, a zatem nie wywołuje on skutku, określonego w art. 190 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP, a więc utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji prawnej. Tym niemniej, powoduje on konieczność zrekonstruowania normy prawnej w oparciu o stanowione przepisy prawa, które pozostają zgodne z Konstytucją RP, przy wykorzystaniu reguł wykładni prawa tak, aby wynik tej rekonstrukcji nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W tej sytuacji, artykuł 17 ust. 1b u.ś.r., od momentu wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie może być stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 1530/20, LEX nr 3242783). Jeżeli bowiem Konstytucja RP dopuszcza wzruszenie prawomocnego orzeczenia sądowego oraz ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanych na podstawie przepisu uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP (art. 190 ust. 4 Konstytucji RP), to opowiedzieć się należy również za niedopuszczalnością wydania orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej w oparciu o przepis, który Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodny z Konstytucją RP. Dodać przy tym trzeba, że jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji RP przez sądy (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP) jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1578/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosując więc taki sposób wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy przyjąć, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. - jako zgodny z Konstytucją RP - winien znaleźć zastosowanie. Natomiast w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W rezultacie nie jest więc dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 1197/22, z 26 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 8/19, z 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 923/16; z 7 września 2016 r. sygn. akt I OSK 755/16; z 21 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1578/16; z 10 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1512/16; z 2 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2407/16, https://cbois.nsa.gov.pl). Prawidłowości tego stanowiska nie podważa zakresowy charakter wyroku o sygn. akt K 38/13. Z uwagi na to, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. tylko w części jest niekonstytucyjny, usunięcie całego przepisu z porządku prawnego nie było pożądane. W rezultacie sam Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wskazał, że potrzebne jest dokonanie zmian ustawodawczych. Nie oznacza to jednak, że wyrok ten nie ma znaczenia dla rozstrzygania spraw indywidualnych. Podstawą odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego grupie opiekunów osób, których niepełnosprawność nie powstała w dzieciństwie, nie może być wypowiedź zawarta w uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, według której, "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa". Konstatacja ta, w odniesieniu do braku uchylenia art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz decyzji przyznających świadczenia, jest oczywista w świetle art. 190 ust. 1-4 Konstytucji RP. Nadto, skoro Trybunał Konstytucyjny nie jest ustawodawcą pozytywnym, co wynika wprost z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, jego wyrok nie stanowi źródła prawa. Jednak stwierdzenie konstytucyjności jedynie części norm dekodowanych z kontrolowanego przepisu w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności norm zawartych w zakwestionowanej części przepisu (por. J. Trzciński, glosa krytyczna do uchwały Sądu Najwyższego z 17 grudnia 2009 r. sygn. akt III CZP 2/09, ZNSA 2010/2/158-160; M. Wiącek, glosa krytyczna do uchwały III CZP 2/09, Przegląd Sejmowy 2010/3/156-157 pkt 3, s. 166 pkt 10; G. J. Wąsiewski, glosa krytyczna do uchwały III CZP 2/09, Państwo i Prawo 2010/10/141; M. Ziółkowski, glosa do uchwały III CZP 2/09, Przegląd Sejmowy 2011/5/s.186 pkt 2, s. 191 pkt 5 i przywołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo). W takiej sytuacji, jak ma to miejsce w okolicznościach przedmiotowej sprawy, w razie braku reakcji ustawodawcy należy odkodować podstawę prawną z tych części przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją RP (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 6 marca 2002 r. sygn. akt P 7/00, OTK-A 2002/2/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2593/16, LEX 2332965). Przyjęcie poglądu zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji oznaczałoby, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu ustawy, ze względu na treść uzasadnienia takiego orzeczenia, od chwili jego wejścia w życie, nie ma żadnego znaczenia prawnego dla dalszego stosowania zakwestionowanego przepisu w kształcie treści normatywnej zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny, co nie jest do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Sądy nie mogą przy tym akceptować bezczynności legislacyjnej, pozbawiając w konsekwencji wyrok Trybunału Konstytucyjnego znaczenia, a przez to obywateli ochrony ich praw. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zarzut skargi dotyczący naruszenia tego przepisu jest więc zasadny. Trafnie także skarżąca podniosła, że organy naruszyły również art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd podkreśla, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji gdy o przyznanie świadczenia ubiega się małżonek, spełniający warunki przyznania świadczenia, wskazane w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdy o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się inna niż małżonek osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w sytuacji, gdy tenże podopieczny pozostaje w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i jest w stanie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym małżonkiem. Powyższe potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. stwierdzając, że: "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)." (Uchwała NSA z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akta I OPS 2/22). W konsekwencji ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda weźmie pod uwagę przyjętą przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku ocenę prawną oraz wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i ponownie rozpozna wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, pomijając w okolicznościach niniejszej sprawy art. 17 ust. 1b u.ś.r., w części zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny oraz mając na uwadze ww. uchwałę NSA z 14 listopada 2022 r. Sąd zwraca jednocześnie uwagę, że jakkolwiek z dniem 1 stycznia 2024 r. na mocy art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1429) uległy zmianie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, wykluczając obecnie możliwość ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz opiekuna osoby dorosłej, to w niniejszej sprawie wniosek skarżącej, oczywiście jeżeli na skutek ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Wojewoda ustali, że skarżąca spełnia wszystkie przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2024 r.), winien być rozpoznany na gruncie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie tej nowelizacji. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi bowiem na stanowisku, że art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym - stanowiący, że "w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe" – należy interpretować w ten sposób, że skoro opiekun spełniał przesłanki do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w dacie złożenia wniosku, a ten złożony został przed ww. datą, to przyjąć należy że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało na dzień złożenia owego wniosku, zatem "do dnia 31 grudnia 2023 r." Podobny pogląd co do wykładni ww. przepisu wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w nieprawomocnym -na dzień orzekania w niniejszej sprawie - wyroku z 22 lutego 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 72/24 (LEX nr 3691317), który Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.