I SA/Wa 2633/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. i A. H. na postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz skarżących M. S. i A. H. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] września 2019 r., nr [...], Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej jako "Minister") stwierdził niedopuszczalność odwołania M.S. i A. M. (dalej jako "skarżące") od decyzji Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda") z [...] sierpnia 2019 r., nr [...]. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. Wojewoda wymierzył karę pieniężną w wysokości [...] zł solidarnie skarżącym, działającym w formie Spółki Cywilnej "[...]", z uwagi na niewykonanie części zaleceń pokontrolnych zawartych w wystąpieniu pokontrolnym wydanym z upoważnienia Wojewody z [...] sierpnia 2017 r. Pismem z [...] września 2019 r. skarżące wniosły odwołanie od powyższej decyzji. Postanowieniem z [...] września 2019 r. Minister, działając na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm., dalej jako "K.p.a."), stwierdził niedopuszczalność powyższego odwołania. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że z informacji zawartych w aktach, tj. z pisma przekazującego odwołanie z [...] września 2019 r. oraz z rozdzielnika zaskarżonej decyzji, wynika, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona bezpośrednio skarżącym (w dniu [...] sierpnia 2019 r.). Brak jest natomiast potwierdzenia odbioru decyzji przez pełnomocnika skarżących. Minister podniósł, że zgodnie z art. 40 § 2, zd. drugie K.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, skoro decyzja Wojewody nie została doręczona pełnomocnikowi, to nie weszła do obrotu prawnego. Z kolei odwołanie od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego (a więc nie została stronie doręczona lub ogłoszona), jest niedopuszczalne. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie skarżące wniosły o jego uchylenie zarzucając Ministrowi naruszenie art. 134 w zw. z art. 40 § 2 w zw. z art. 110 K.p.a., polegające na nieprawidłowej interpretacji i błędnym zastosowaniu tych przepisów, co skutkowało stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania, w sytuacji gdy decyzja pierwszej instancji została stronie doręczona, choć z pominięciem pełnomocnika, a zatem weszła ona do obrotu prawnego i wiąże organ, który ją wydał. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przez doręczenie decyzji stronie, nawet wadliwe, dochodzi do uzewnętrznienia woli organu, decyzja ta wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wykładnia art. 40 § 2 K.p.a. stanowiąca, że doręczenie decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika jest bezskuteczne, miała na celu ochronę strony przed negatywnymi, arbitralnymi działaniami organów administracji publicznej. Jeżeli jednak wolą strony, której decyzja została doręczona bezpośrednio, jest złożenie od niej odwołania, nie może być tego uprawnienia pozbawiona. W tej sytuacji, jeśli skarżące otrzymaną decyzję przekazały pełnomocnikowi w celu jej zaskarżenia, to rzeczą organu odwoławczego było rozpatrzenie wniesionego odwołania, nie zaś stwierdzenie jego niedopuszczalności. W ocenie skarżących, art. 40 § 2 K.p.a. nie może być interpretowany i wykorzystywany na niekorzyść strony. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto, organ podniósł, że choć wniesione [...] września 2019 r. odwołanie uznane zostało za niedopuszczalne, nie oznacza to, że skarżące pozbawione zostały obrony swoich praw. Decyzja Wojewody została bowiem doręczona ich pełnomocnikowi [...] września 2019 r., a [...] września 2019 r. pełnomocnik złożył od niej kolejne odwołanie. W tej sytuacji, niezależnie od oceny dokonanej w sprawie przez Sąd, odwołanie skarżących od powyższej decyzji zostanie rozpatrzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia m.in. niedopuszczalność odwołania. Przepis ten nie określa, w jakich sytuacjach ma miejsce niedopuszczalność odwołania. Przyjęte natomiast zostało, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje natomiast sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do jego złożenia zgodnie z art. 28 K.p.a., albo przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych przewidzianych art. 30 § 2 K.p.a., lub odwołanie zawiera braki formalne, np. wynikające z art. 64 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 235/00, LEX nr 81351). W rozpoznawanej sprawie Minister uznał złożone przez skarżące odwołanie za niedopuszczalne z tej przyczyny, że wobec braku doręczenia decyzji Wojewody pełnomocnikowi skarżących, decyzja ta nie została wprowadzona do obrotu prawnego. Ze stanowiskiem tym nie zgadzają się skarżące, które stoją na stanowisku, że z chwilą doręczenia im decyzji, decyzja ta weszła do obrotu prawnego, stąd złożone od niej odwołanie nie było przedwczesne. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie podziela stanowiska Ministra o niedopuszczalności odwołania od decyzji Wojewody z [...] sierpnia 2019 r., doręczonej bezpośrednio skarżącym, a nie ich pełnomocnikowi. Zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W myśl zaś art. 40 § 1 K.p.a., zasadą jest obowiązek doręczania pism stronie. Natomiast jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, art. 40 § 2 K.p.a. wprowadza obowiązek doręczania pism pełnomocnikowi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie przyjmuje się, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące instytucji doręczenia stanowią w istocie gwarancje przestrzegania przez organy administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego. Skoro przepisy te mają charakter gwarancyjny, to nie mogą być interpretowane na szkodę strony postępowania, w szczególności kiedy ta podejmuje starania mające zapewnić jej prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 3/08, Lex nr 468732; z 6 listopada 2008 r. sygn. akt II GSK 436/08, Lex nr 526198; z 28 kwietnia 2009 r. sygn. akt II GSK 887/08, Lex nr 535782; z 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1817/11, Lex nr 1298498). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w ww. wyroku z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1817/11, zgodnie z którym jeśli rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne zostanie doręczone stronie, nawet nieprawidłowo, z naruszeniem art. 40 § 2 K.p.a., to nie można twierdzić, że nie weszło ono do obrotu prawnego. Rozstrzygnięcie takie weszło do obrotu prawnego i może być zaskarżone. Decyzja rozpoczyna zatem swój byt prawny z chwilą ogłoszenia lub doręczenia jej stronie postępowania i z tym momentem wiąże organ, który ją wydał. Wynika to wprost z art. 110 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Z akt sprawy wynika, że decyzja Wojewody z [...] sierpnia 2019 r. została doręczona bezpośrednio skarżącym w dniu [...] sierpnia 2019 r., o czym świadczą adnotacje na zwrotnych potwierdzeniach odbioru (k. 27 i 29 akt administracyjnych). Niesporne jest także, że odwołanie od tej decyzji wniósł w dniu v września 2019 r. pełnomocnik skarżących. W tej sytuacji nie można zarzucić skarżącym, że działały wadliwie, jeśli zastosowały się do pouczenia zawartego w decyzji przesłanej im bezpośrednio (jako jej adresatom) i wniosły odwołanie przed upływem ustawowego terminu, zgodnie z pouczeniem o prawie i trybie zaskarżenia decyzji. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można zatem podzielić poglądu Ministra o niedopuszczalności odwołania z tej przyczyny, że skarżące złożyły odwołanie zanim decyzję doręczono ich pełnomocnikowi. Choć bowiem termin do wniesienia odwołania biegnie od daty doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony, to jednak w sytuacji, gdy decyzja ta została wcześniej doręczona samej stronie, a strona skorzystała ze swoich praw, nie można przyjąć, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego. Mimo więc wadliwego, naruszającego art. 40 § 2 K.p.a., doręczenia decyzji pierwszej instancji, nie można stron postępowania obciążać skutkami takiego działania organu. W ocenie Sądu, pominięcie powyższych okoliczności przez Ministra narusza przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nakładające na organy obowiązek pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, należytego i wyczerpującego udzielania stronom informacji, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków (art. 8 i art. 9 K.p.a.), a także art. 112 K.p.a., stanowiącego gwarancję ochrony strony przed skutkami błędnego pouczenia jej co do prawa odwołania. W konsekwencji uznać należało, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 134 K.p.a., bowiem brak było podstaw do zastosowania tego przepisu i wydania przez Ministra postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Ponownie rozpoznając sprawę Minister rozpozna odwołanie skarżących uwzględniając powyżej przedstawioną ocenę prawną. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800, ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.