I SA/Wa 267/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi L. Z., P. C., S. S., Z. S., M. S., A. S., D. S., H. S., P. S. i N. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi solidarnie na rzecz skarżących L. Z., P. C., S. S., Z. S., M. S., A. S., D. S., H. S., P. S. i N. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2016 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku L. Z., o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] maja 2016 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że orzeczeniem z [...] marca 1949 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Reform Rolnych, po rozpatrzeniu odwołania J. S., utrzymał w mocy orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w [...] z [...] sierpnia 1948 r. uchylające trzy dokumenty nadania ziemi z [...] lutego 1947 r., w tym m.in. dokument nadania ziemi przydzielający J. S. grunty o pow. [...] ha, położone w G. Wnioskiem z 22 czerwca 2015 r., sprecyzowanym w piśmie z 14 marca 2016 r., L. Z. wystąpiła o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] marca 1949 r., w części dotyczącej unieważnienia dokumentu nadania ziemi wydanego na rzecz J. S. Decyzją z [...] maja 2016 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] marca 1949 r. L. Z. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że : 1) odwołanie od orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej winna rozpoznać Główna Komisja Ziemska, jako organ II instancji (a nie Minister Rolnictwa i Reform Rolnych), 2) Minister błędnie wskazał, że J. S. nie był uprawniony do nadania mu gruntów rolnych, gdyż 4 miesiące po wydaniu orzeczenia z [...] marca 1949 r. Powiatowa Komisja Ziemska przydzieliła mu w tych samych okolicznościach faktycznych i na podstawie tych samych przepisów grunty o pow. [...] ha. Rozpatrując sprawę organ nadzoru wskazał, że mimo wystąpień kierowanych do Wojewody [...], Starosty [...], Burmistrza Miasta i Gminy G., Archiwum Akt Nowych w W., Archiwum Państwowego w G., Sądu Rejonowego w T. i Urzędu Miasta w G. nie udało się odnaleźć dokumentów źródłowych będących podstawą wydania orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] marca 1949 r. W aktach sprawy znajduje się jedynie kopia tego orzeczenia (jest to jedyny materiał dowodowy). Z uzasadnienia orzeczenia z [...] marca 1949 r. wynika, że podstawą postępowania przeprowadzonego przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych oraz Wojewódzką Komisję Ziemską był art. 101 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 z póź. zm.). Organy nie wskazały jednak, która z liter (a-e) tego artykułu została zastosowana. Pomocne w określeniu dokładnej podstawy prawnej może być stwierdzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych: "(...) Decyzję powyższą Wojewódzka Komisja Ziemska powzięła ze względu na to, że obywatele S. nie posiadają uprawnień do przydziału gruntów poniemieckich na Ziemiach Dawnych, w rozumieniu Dekretu z dnia 6.IX.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej", a także powołanie art. 12 dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13). W świetle tych okoliczności, zdaniem organu nadzoru, brak jest wątpliwości, że podstawą uchylenia jako nieważnego dokumentu nadania była dyspozycja art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, tj. decyzja wydana została bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Minister wyjaśnił, że przepis ten należy rozumieć nie tylko jako wydanie decyzji bez podstawy prawnej, lecz również jako wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. W judykaturze i ówczesnym piśmiennictwie zostało przyjęte, że decyzja o której mowa w art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia jest to decyzja nie oparta na żadnym przepisie prawa w tym sensie, że w obowiązującym porządku prawnym brak jest przepisu prawnego, uzasadniającego rozstrzygnięcie sprawy decyzją administracyjną, bądź dopuszczającego takie jej rozstrzygnięcie, jakie zostało przyjęte w sprawie. Decyzją wydaną bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, będzie zatem decyzja sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem prawa materialnego, bądź formalnego (por. wyroki WSA w Warszawie z 30 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 505/07 publ. lex nr 337789; z 10 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1416/09 publ. lex nr 588386; B. Graczyk, Postępowania administracyjne, Łódź 1953, s. 201- 204; Postępowanie administracyjne. E. Iserzon, Komentarz-orzecznictwo-okólniki (1937) s. 241). Minister podniósł, że zgodnie z orzecznictwem, jeśli przedmiotem kontroli jest decyzja o stwierdzeniu nieważności, to sprawdzeniu pod względem występowania jednej z wad podlega wyłącznie decyzja procesowa (por. wyrok NSA z 10 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1979/14 publ. lex nr 2106417). Wynika z tego, że prowadzone postępowanie ma na celu zbadanie, czy orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (oraz poprzedzające je orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej z [...] sierpnia 1948 r.) rażąco naruszyło przepisy będące podstawą jego wydania, tj. art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej. Naruszenia takiego nie sposób jednak stwierdzić, gdyż art. 101 przewidywał uchylenie decyzji jako nieważnej i Minister Rolnictwa i Reform Rolnych (oraz Wojewódzka Komisja Ziemska) tak właśnie uczynił, tj. uchylił dokument nadania ziemi m.in. J. S. Brak jest natomiast podstaw, aby dokonywać obecnie ponownej oceny, czy dokument nadania ziemi był wadliwy, czy też nie. Zdaniem Ministra nawet jeżeli przyjąć, że obecne postępowanie powinno oceniać pod względem zgodności z prawem nie tylko orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (z art. 101 ust. 1 lit. b), ale także to, czy przy nadawaniu gospodarstwa rolnego J. S. nastąpiło rażące naruszenie przepisów (w szczególności art. 12 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej), to w takiej sytuacji również nie można stwierdzić takiego naruszenia. Dokumentem nadania ziemi z [...] lutego 1947 r. J. S. otrzymał grunt o pow. [...] ha (wynika to z orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych). Nadanie nastąpiło na podstawie dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Unieważnienie tego przydziału gruntów (przez Wojewódzką Komisję Ziemską w [...] oraz Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych) nastąpiło z uwagi na rażące naruszenie art. 12 dekretu. Przepis ten stanowił, że obszar nowoutworzonych gospodarstw, jak również obszar, do którego mają być powiększone gospodarstwa karłowate, małorolne i średniorolne, winien być uzależniony od jakości gleby i stosunku miejscowego zapotrzebowania ziemi do będącego do dyspozycji zapasu ziemi. Obszar ten dla gospodarstw nowoutworzonych co do zasady nie może wynosić więcej niż 5 ha ziemi średniej jakości, a dla gospodarstw ogrodniczo - warzywnych nie może przekraczać 2 ha. Otrzymanie gruntu o powierzchni [...] ha było zatem niezgodne z art. 12 dekretu z 6 września 1944 r. Minister podkreślił, że zawarte w przepisie sformułowanie ("co do zasady nie powinno przekraczać 5 ha") nie ma charakteru bezwzględnego, nie wykluczało ono bowiem nadawania większego obszaru. Zauważyć jednakże trzeba, że w uzasadnieniu orzeczenia Minister Rolnictwa i Reform Rolnych jako podstawę uchylenia dokumentu nadania ziemi, oprócz art. 12 dekretu, powołał również zarządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 8 listopada 1947 r. w sprawie kontroli przydziału gospodarstw poniemieckich na Ziemiach Dawnych (Dz. Urz. MRiRR z 1947 r., Nr 12, poz. 107). Zarządzenie to nie stanowiło wprawdzie aktu powszechnie obowiązującego i nie obowiązywało jeszcze w dacie nadania gruntu J. S. w lutym 1947 r., jednakże zostało wydane w związku przekraczaniem dozwolonych norm przy nadawaniu gospodarstw rolnych na podstawie dekretu z 6 września 1944 r. i zawierało normy maksymalne dla gospodarstw utworzonych lub powiększonych z gruntów poniemieckich. Stanowiło ono zatem swoistą interpretację art. 12 dekretu. Stosownie do tego zarządzenia obszar gospodarstw utworzonych lub powiększonych z gruntów poniemieckich nie mógł przekraczać 12 ha. Zgodnie z zarządzeniem Ministra, akty nadania ziemi, wydane z naruszeniem tych zasad winny być unieważnione w trybie nadzoru na podstawie art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej. Zdaniem organu nadzoru, unieważniając na podstawie art. 101 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej dokument nadania ziemi (który przydzielił J. S. grunty o pow. [...] ha), Wojewódzka Komisja Ziemska oraz Minister Rolnictwa i Reform Rolnych nie dopuścili się rażącego naruszenia tego przepisu. Organy te działały bowiem w zgodzie z art. 12 dekretu, dodatkowo uzasadniając swoją decyzję odwołały się do wytycznych z zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych. Odnosząc się do zarzutu strony, że Minister Rolnictwa i Reform Rolnych nie był właściwy do wydania orzeczenia z [...] marca 1949 r., organ nadzoru uznał go za nie zasadny. Stosownie do dekretu z 13 września 1946 r. o organizacji Komisyj Ziemskich (Dz. U. Nr 61, poz. 340) Główna Komisja Ziemska rozpoznawała w drugiej instancji odwołania od orzeczeń wojewódzkich Komisyj ziemskich (art. 2 ust. 2), a Prezesem Głównej Komisji Ziemskiej jest z urzędu Minister Rolnictwa i Reform Rolnych (art. 3). Zgodnie z przepisami, to Minister jako prezes Głównej Komisji Ziemskiej był uprawniony do wydania drugoinstancyjnego orzeczenia z [...] marca 1949 r. Dodatkowo, decyzja ta posiada znak: [...]. Pierwsze trzy litery tego znaku świadczą o tym, że odwołanie od decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w [...] zostało rozpatrzone właśnie przez Główną Komisję Ziemską. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego późniejszego przydziału tej samej osobie gruntu o pow. [...] ha organ wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dokonuje się weryfikacji decyzji pod kątem istnienia wad z art. 156 § 1 kpa w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu na dzień wydania tej decyzji. Orzeczenie Powiatowej Komisji Ziemskiej w [...] z [...] lipca 1949 r. zostało wydane po wydaniu badanego orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] marca 1949 r. Żądanie przeprowadzenia dowodu z powołanego orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej w [...] organ nadzoru uznał za bezpodstawne. Niezależnie od tego Minister zauważył, że grunt o pow. [...] ha Powiatowa Komisja w [...] orzeczeniem z [...] lipca 1949 r. przydzieliła J. S. w okresie obowiązywania zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 8 listopada 1947 r. Mając na uwadze treść tego zarządzenia, normy obszarowe przydzielonego gospodarstwa nie zostały przekroczone (tj. maksymalnie do 12 ha). J. S. nie był uprawniony do nabycia gruntów o pow. [...] ha. W ocenie organu nadzoru Minister Rolnictwa i Reform Rolnych wydając orzeczenie z [...] marca 1949 r. nie naruszył rażąco art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej, ani nie uchybił art. 12 dekretu. Zdaniem organu brak jest również innych wad badanego orzeczenia, określonych w art. 156 § 1 kpa. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2016r. skargę wnieśli: L. Z., P. C., S. S., Z. S., M. S., A. S., D. S., H. S., P. S. i N. S. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 101 ust. lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, polegającemu w niestwierdzeniu nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] marca 1949 r., pomimo zastosowania w/w przepisu rozporządzenia wbrew jego dyspozycji, 2. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 101 ust. lit. a-e rozporządzenia, polegające na przyjęciu, iż w postępowaniu nadzorczym kontroli podlega jedynie decyzja procesowa, podczas gdy w niniejszym postępowaniu przedmiotowa decyzja nie stanowi samodzielnie źródła dowodowego, co do tego która z przesłanek art. 101 (a-e) winna mieć zastosowanie (i czy w ogóle), co doprowadziło do niestwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] marca 1949 r., pomimo braku zastosowania którejkolwiek z przesłanek rozporządzenia; 3. art. 156 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 1,2,3 i 4 dekretu z 13 września 1946 r. o organizacji komisyj ziemskich, poprzez przyjęcie, iż Minister Rolnictwa i Reform Rolnych wydając decyzję z [...] marca 1949 r. mógł działać jako organ jednoosobowy podczas gdy koniecznym było wydanie decyzji przez Główną Komisję Ziemską, jako organu kolegialnego, co narusza przepisy o właściwości. 4. art. 7 i 77 § 1 i 80 kpa, na skutek błędnych i niepełnych ustaleń dowodowych, polegających m.in. na nieznajomości treści utrzymywanego w mocy orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w [...] oraz aktów nadania, co doprowadziło do dowolnego ustalenia przez organ, iż nadanie nieruchomości naruszało przepisy rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym i inne przepisy szczegółowe. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty skargi zostały rozwinięte w uzasadnieniu. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] marca 1949 r. jak i orzeczenie poprzedzające były wydane w trybie nadzorczym, tj. na podstawie art. 101 rozporządzenia z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Należy zgodzić się z Ministrem, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że podstawą uchylenia dokumentu nadania ziemi był przepis art. 101 ust.1 lit. b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym. Prawidłowo również wskazał organ nadzoru jak należy rozumieć treść tego przepisu. Podnieść jednak należy, że wprawdzie Minister Rolnictwa i Reform Rolnych był organem nadzoru w sprawach dotyczących reformy rolnej, lecz uszło uwadze Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że orzeczeniem z [...] marca 1949 r. organ nadzoru utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej z [...] sierpnia 1948 r. W dacie wydania kwestionowanego orzeczenia Ministra oraz orzeczenia z [...] sierpnia 1948 r. Wojewódzka Komisja Ziemska nie była organem właściwym do podejmowania orzeczeń nadzorczych, o których mowa w art. 101 rozporządzenia Prezydenta RP, w odniesieniu do rozstrzygnięć wydawanych przez Powiatowe Komisje Ziemskie. Wojewódzkie Komisje Ziemskie, działające pierwotnie przy wojewódzkich urzędach ziemskich, wprawdzie wyposażone były w kompetencje uprawniające do rozstrzygania w trybie odwoławczym określonych kategorii spraw załatwianych przez Komisje Powiatowe, o czym stanowił art. 5 lit. c dekretu z 13 września 1946 r. o organizacji komisyj ziemskich, jednakże nie można tego automatycznie utożsamiać z przynależnymi jej kompetencjami nadzorczymi. Kompetencje nadzorcze, skierowane do decyzji administracyjnych, mają wszak całkowicie inny cel i inny charakter i choć pozostają najczęściej we właściwości jednego organu (tj. organu wyższego stopnia), to organ ten nie może dowolnie ich wybierać. Możliwa więc jest sytuacja, w której nie istnieje tożsamość organu odwoławczego i organu nadzoru (por. wyrok NSA z 9 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2609/12). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Właściwość Wojewódzkich Komisji Ziemskich w tego typu sprawach (tj. w sprawach prowadzonych na podstawie art. 101 rozporządzenia z 22 marca 1928 r.) mogła być bowiem rozpatrywana jedynie przed dniem 20 września 1946 r., a to ze względu na treść art. 2 dekretu PKWN z 15 sierpnia 1944 r. o organizacji wojewódzkich i powiatowych urzędów ziemskich (Dz. U. z 1944 r. Nr 2, poz. 4). Przepis ten stanowił, że wojewódzkie urzędy ziemskie działają zasadniczo jako instancja nadzorcza i wytyczają kierunek działalności powiatowych urzędów ziemskich. Jednakże dekret ten, a więc także jego art. 2, derogowany został z sytemu prawnego na podstawie art. 6 dekretu z 12 sierpnia 1946 r. o zespoleniu urzędów ziemskich z władzami administracji ogólnej (Dz. U. Nr 46, poz. 248), który wszedł w życie 20 września 1946 r. Wówczas uprawnienia i obowiązki wojewódzkich urzędów ziemskich przekazane zostały wojewodom, o czym z kolei stanowił art. 3 tego dekretu. Wojewoda kompetencje te posiadał do 13 kwietnia 1950 r. Zgodnie bowiem z art. 33 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130 z późn. zm.), która weszła w życie 13 kwietnia 1950 r., zniesione zostały stanowiska m.in. wojewody, a dotychczasowy zakres właściwości zniesionych organów przejęły odpowiedniego stopnia rady narodowe oraz ich organy przejęły (art. 37 tej ustawy). Natomiast zgodnie z art. 1 dekretu z 12 sierpnia 1946 r. o zespoleniu urzędów ziemskich z władzami administracji ogólnej sprawy administracji rolnictwa i reform rolnych włącza się do zakresu działania wojewodów i starostów. Przepis art. 2 tego dekretu stanowił, że do załatwiania spraw, określonych w art. 1, we władzach administracji ogólnej stosuje się przepisy art. 27-32 i 67 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 19 stycznia 1928 r. o organizacji i zakresie działania władz administracji ogólnej (Dz. U. R. P. z 1936 r. Nr 80, poz. 555). Z kolei zgodnie z art. 31 pkt 3 i 4 tego rozporządzenia wojewoda spełnia swoje zadania jako szef administracji ogólnej przez: wydawanie orzeczeń i zarządzeń w I instancji w wypadkach, przewidzianych przez przepisy prawne; (pkt 3), wykonywanie nadzoru nad działalnością władz administracji ogólnej oraz innych władz i urzędów, wojewodzie podległych; decyzje tych władz i urzędów wojewoda może uchylać z urzędu lub zmieniać w drodze nadzoru w wypadkach, przewidzianych przez przepisy prawne (pkt 4). Z przyczyn wyżej omówionych uznać należy, że w dacie wydawania decyzji przez Wojewódzką Komisję Ziemską, tj. [...] sierpnia 1948 r. oraz w dacie wydania orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] marca 1949 r. to wojewoda, a nie Wojewódzka Komisja Ziemska była "władzą nadzorczą", w rozumieniu art. 101 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej, w stosunku do Komisji ulokowanej na poziomie powiatu (por. wyroki NSA z 12 I 2017 r., sygn. akt I OSK 164/15, wyroki WSA w Warszawie: z 11 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 907/12, z 2 X 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 775/09, z 18 IX 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1051/14). Kwestii tych nie dostrzegł ówczesny Minister Rolnictwa i Reform Rolnych, a także obecny organ nadzoru. Organ nadzoru naruszył więc przepisy art. 7,77, 80 i 156 § 1 kpa, przy czym ten ostatni przepis, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności kontrolowanego orzeczenia bez poczynienia ustaleń w zakresie właściwości Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej do orzekania w sprawie uchylenia dokumentu nadania ziemi na podstawie art. 101 ust.1 lit. b rozporządzenia z 22 marca 1928 r. Koniecznym będzie więc zbadanie przez Ministra zgodności z prawem orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] marca 1949 r. w zakresie powyżej wskazanym. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa (punkt 2 sentencji wyroku).