I SA/Wa 2675/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędzia WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi [...] Sp. k. z siedzibą w P. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności części nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako projektowana działka nr [...], o pow. [...] ha, obręb P., objętej księgą wieczystą [...] Pismem z dnia 24 lipca 2010 r. [...]Sp. k. wniosła o zawieszenie postępowania. Uzasadniła, że w sprawie o stwierdzenie nabycia przez Skarb Państwa ww. nieruchomości zagadnienie wstępne stanowi rozstrzygnięcie, które zapadnie w toczącym się przed Prezydentem Miasta P. postępowaniem w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, prowadzonego pod nr [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa własności uprzednio wskazanej nieruchomości, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Organ uzasadnił, że postępowanie w sprawie zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego ul. [...] dotyczy ustalenia odpowiedzialności oraz ewentualnie kary za dokonane zajęcie, przez co nie odnosi się do kwestii związanej z postępowaniem prowadzonym w trybie art. 73 § 1 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła [...] Sp. k. Podniosła, iż w jej ocenie zagadnienie wstępne w sprawie o nabycie nieruchomości stanowi rozstrzygniecie w przedmiocie karty za zajęcie pasa drogowego. W przypadku bowiem pomyślnego dla żalącego zakończenia postępowania przed Prezydentem Miasta P., postępowanie, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., stanie się bezprzedmiotowe. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy ww. postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Organ II instancji wymienił przesłanki po spełnieniu których może nastąpić nabycie własności nieruchomości z mocy prawa oraz wskazał na datę 31 grudnia 1998 r., na którą należy zbadać stan prawny nieruchomości. Uznał, że w prowadzonym postępowaniu nie występuje zagadnienie wstępne, które rozstrzygnięte mogłoby być w postępowaniu toczącym się przed Prezydentem Miasta P. pod nr [...]. Przyczyną zawieszenia postępowania nie może być bowiem okoliczność, którą organ może ocenić we własnym zakresie (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1348/10, Lex Polonica nr 2498630). We wniesionej na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skardze [...] Sp. k. wniosła o uchylenie postanowienia Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2013 r. Zarzuciła postanowieniu naruszenie: - przepisu art. 77 kpa, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, naruszenie art. 15 kpa, poprzez brak ponownego rozpoznania sprawy i poprzestanie jedynie na kontroli postanowienia organu I instancji, - art. 97 § 1 kpa, poprzez uznanie, że postępowanie toczące się przed Prezydentem Miasta P. nr [...] nie stanowi zagadnienia wstępnego, - art. 10 kpa, poprzez brak zawiadomienia strony przed wydaniem zaskarżonego aktu o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz - skierowane zaskarżonego orzeczenia do podmiotu, który nie jest stroną w sprawie, tj. Zarządu Dróg Miejskich. Odpowiadając na wniesioną skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że podniesione przez skarżącą zarzuty znane były organowi w przeprowadzonym postępowaniu, gdzie ustosunkowano się do nich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, a zaskarżone postanowienie wydane zostało zgodne z przepisami prawa materialnego i procesowego. Podstawą prawną wydania zaskarżonego do Sądu aktu z dnia [...] września 2013 r., odmawiającego zawieszenia postępowania w sprawie nabycia własności nieruchomości, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), był art. 97 § 1 pkt 4 kpa stanowiący, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W doktrynie i judykaturze nie budzi najmniejszych wątpliwości, że zagadnienie wstępne stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na tle której wystąpiło. Od tej kwestii zależy zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że o zależności tej przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por. np. wyrok NSA z dnia 22 października 1991 r. SA/Wr 936/91 ONSA 1991, nr 3-4, poz.90). Nadto w literaturze przedmiotu wskazuje się, że zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Zakamycze 2005). Zagadnienie to ma zatem charakter prawny, a nie faktyczny. Jego treścią może być tylko wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Przyczyną zawieszenia postępowania nie może być też okoliczność, którą organ prowadzący postępowanie może ocenić we własnym zakresie, nawet gdy okoliczność ta może być przedmiotem oceny dokonywanej także przez inne organy lub sądy w odrębnych postępowaniach (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1559/07). Uwzględniając poczynione uprzednio rozważania Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, które wskazywała strona skarżąca. Rozstrzygniecie w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia nie ma żadnego wpływu na wynik postępowania, prowadzonego w trybie art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. Ten ostatni przepis wskazuje na konieczność łącznego spełnienia przesłanek w nim wskazanych. Zatem wymaga wykazania w materiale dowodowym: zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, władania nią przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do tej nieruchomości - w dniu 31 grudnia 1998 r. W postępowaniu tym zostaje zatem ustalony stan prawny i faktyczny nieruchomości na ww. datę. Natomiast rozstrzygnięcie sprawy, której wynik - w ocenie skarżącego - stanowi zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie administracyjnej, następuje w oparciu o przepisy innego aktu, tj. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). Ustawodawca unormował w nim, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ustawy), obliczoną m.in. według zasad ustalonych w art. 40 ust. 6 ustawy. Natomiast za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 - w myśl art. 40 ust. 12 ww. aktu. Oznacza to, że w postępowaniu tym organ musi zbadać, czy nastąpiło zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, czy wystąpiło przekroczenie terminu jego zajęcia lub powierzchni wskazanych w zezwoleniu. Następnie organ orzeka o wymierzeniu kary za stwierdzone uchybienia. Postępowanie to w żaden sposób nie odnosi się zatem do uprzednio wymienionych przesłanek, określonych w art. 73 ust. 1 wskazanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. – poza tym, że dotyczy tej samej nieruchomości. Warto wskazać, że ani we wniosku o zawieszenie postępowania, ani w zażaleniu, jak też w skardze skarżący nie uzasadnił w istocie prezentowanego stanowiska. Stwierdził jedynie w enigmatyczny sposób, iż w postępowaniu dotyczącym zajęcia pasa drogi bez zezwolenia zostanie przesądzone, czy sporny teren stanowił drogę publiczną. Tym samym jego zakończenie będzie miało wpływ na rozstrzygniecie sprawy, prowadzonej w trybie ww. art. 73 ust. 1. Z twierdzeniami skarżącej Sąd nie mógł się zgodzić, bowiem w postępowaniu o stwierdzenie nabycia w ww. trybie własności nieruchomości, nie jest konieczne żadne potwierdzenie - orzeczeniem innego organu - istnienia drogi (jak sugerowała skarżąca), lecz jedynie wykazanie faktu, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. na danym gruncie, nienależącym do Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, istniała droga. To właśnie w tym postępowaniu strona może podnosić zarzuty odnoszące się do istnienia drogi na spornym gruncie – bez żadnej potrzeby odwoływania się do innych postępowań. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 kpa, poprzez brak zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem zaskrzonego postanowienia Sąd uznał, że skarżący zarzucając naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, nie wykazał w jakim zakresie została ona naruszona oraz złożenie jakich dowodów uniemożliwił wskazywany brak zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że podnosząc zarzut naruszenia powyższej zasady koniecznym jest wskazanie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie powyższego, jak też, iż uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 kpa, uzasadniającego uchylenie decyzji (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1109/12; wyroki WSA w Warszawie: z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1225/11 i z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1233/10). Odnośnie zarzutu dotyczącego doręczenia zaskarżonego postanowienia Zarządowi Dróg Miejskich, Sąd stanął na stanowisku, że okoliczność ta nie miała żadnego wpływu na wynik sprawy. Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie oraz orzeczenie je poprzedzające nie naruszają prawa. Organy w sposób rzetelny zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w jego całokształcie. Prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zapadłych postanowień, zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.