I SA/Wa 2693/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Jolanta Dargas po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2020 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako organ/SKO), działając na podstawie art. 157 § 1 w związku z art. 17 pkt. 1 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 1 kpa w zw. art. 156 § 2 i art. 158 § 2 kpa stwierdziło, że decyzja SKO z [...] lipca 2006 r. nr [...] (decyzja z 2006r.) orzekająca o wydaniu z naruszeniem prawa decyzji z dnia [...] grudnia 1975 r. nr [...] przez Naczelnika Dzielnicy [...] w przedmiocie sprzedaży na rzecz H. i B. L. lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym przy [...] w [...] wraz z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego udziału w gruncie - została wydana z naruszeniem prawa. Organ przyjął, że z powodu upływu dziesięciu lat od doręczenia ww decyzji nie można stwierdzić jej nieważności. W uzasadnieniu ww decyzji organ podał, że nieruchomość położona w [...] przy [...] oznaczona nr hip. [...], stanowiąca własność L. G., została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. Nr 50, poz. 279, ze zm., dalej jako dekret). Orzeczeniem administracyjnym z [...] marca 1950 r. Nr [...] odmówiono przyznania prawa własności czasowej do gruntu ww nieruchomości [...], a Minister Budownictwa orzeczeniem administracyjnym z [...] lipca 1950 r. oddalił odwołanie. Decyzją z [...] lipca 1993 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydenta [...] z [...] marca 1950 r. oraz utrzymującej je w mocy decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 1950 r. Następnie, decyzją z [...] kwietnia 1996 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził nieważność swojej decyzji z dnia [...] lipca 1993 r., w części dotyczącej sprzedanych w budynku lokali mieszkalnych nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] oraz związanych z nimi udziałów w częściach wspólnych budynku i prawie użytkowania wieczystego gruntu tej nieruchomości. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku dekretowego dawnych właścicieli tej nieruchomości Prezydent [...] ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu liczącego [...] m2 powierzchni na rzecz L. G.. Umowa użytkowania wieczystego została zawarta dnia [...] marca 2000r. w formie aktu notarialnego. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lipca 2006 r. nr [...] działając na podstawie art. 158 § 2 kpa w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74, ze zm.) orzekło o wydaniu z naruszeniem prawa decyzji z dnia [...] grudnia 1975 r. nr [...] Naczelnika Dzielnicy [...] o sprzedaży na rzecz H. i B. L., lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym przy [...] w [...] (...). W dniu [...] lipca 2013r. W. G. (dalej jako skarżąca) wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] powołując się na decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nr [...] z [...] kwietnia 1996r. stwierdzającej nieważność decyzji tego samego organu znak: [...] z [...] lipca 1993r., w części dotyczącej sprzedanych w budynku lokali mieszkalnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] oraz związanych z nimi udziałów w częściach wspólnych budynku i prawie użytkowania wieczystego gruntu tej nieruchomości. Skarżąca podniosła także, że decyzja SKO z 2006r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów o właściwości, ponieważ w każdym przypadku gdy odmowną decyzję dekretową wydał Minister Budownictwa lub Minister Gospodarki Komunalnej, niezależnie od obecnego statusu własnościowego gruntu, właściwy do stwierdzenia nieważności takiej decyzji jest minister kierujący działem budownictwa lub infrastruktury. Podniosła, że jeśli nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa lub została zbyta, organem nadzorczym jest właściwy minister albo wojewoda. Zdaniem skarżącej decyzja nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem przepisów o właściwości co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności z powodu zaistnienia przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt. 1 kpa. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. [...] utrzymaną w mocy decyzją z [...] stycznia 2016 r. [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...]. Wyrokiem z 1 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2325/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 394/16 oddalający skargę na decyzję SKO z dnia [...] stycznia 2016 r. [...] oraz obie decyzje SKO wydane w postępowaniu nadzorczym. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) stwierdził, że w wyniku zmian ustrojowych struktury organów administracji publicznej dokonywanej w latach 1975 - 1998, w 2006 r. nie istniał już Naczelnik Dzielnicy [...], natomiast Prezydent [...] stał się organem wykonawczym Gminy [...] działającym w pierwszej instancji i zarazem organem wykonującym funkcję starosty właściwym w pierwszej instancji w sprawach mienia Skarbu Państwa, jako zadaniach administracji rządowej wykonywanych na podstawie ustaw, w których takie zadania zostały temu organowi przypisane. NSA przywołał w tym zakresie art. 11 a ust. 1 pkt 2 i art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, art. 11 ust. 1 i art. 11a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wg NSA w 2006 r., kiedy to SKO w [...] orzekło w trybie nadzorczym wobec decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1975 r., sprawy objęte tą decyzją (tj. sprzedaż lokalu) nie były już rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, lecz jedynie w trybie cywilnym poprzez zawarcie stosownej umowy w ramach art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Za zasadne NSA uznał ustalenie właściwego organu nadzoru w 2006 r. do oceny legalności - w trybie art. 156 i nast. kpa - decyzji z dnia [...] grudnia 1975 r. NSA wyjaśnił, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami (w 2006 r.) był starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Z art. 23 ust. 1 pkt 7 oraz art. 35 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynikało, że starosta był również organem właściwym do zbywania nieruchomości wchodzących w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz organem właściwym do sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości, stanowiących własność Skarbu Państwa, przeznaczonych do zbycia lub oddania w użytkowanie, najem, dzierżawę lub użyczenie. W art. 35 ust. 3 ww ustawy ustanawianie odrębnej własności lokali w domach wielolokalowych, wchodzących w skład nieruchomości, następuje na zasadach określonych w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 3 ustawy o własności lokali, wg brzmienia z 2006 r., umowa o ustanowieniu odrębnej własności lokalu mogła być zawarta albo przez współwłaścicieli nieruchomości, albo przez właściciela nieruchomości i nabywcę lokalu. W konsekwencji, wg NSA, w 2006 r. organem właściwym do sprzedaży lokalu mieszkalnego na odrębną własność, który stanowił dotychczas własność Skarbu Państwa, położonego na terenie [...], był Prezydent [...], jako organ wykonujący funkcję starosty reprezentującego Skarb Państwa w ramach wykonywania tej reprezentacji, jako zadania z zakresu administracji rządowej. Tym samym, to ten organ byłby właściwy w 2006 r. jako organ działający w pierwszej instancji do wydania takiej decyzji, która zapadła w dniu [...] grudnia 1975 r. Jednocześnie NSA wskazał, że stosownie do art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda i to ten organ był właściwym organem nadzoru wobec decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego, stanowiącego własność Skarbu Państwa, gdyby sprzedaż w 2006 r. nadal była dokonywana w pierwszym etapie w formie decyzji administracyjnej. W wyniku uchylenia przez NSA decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. [...] i decyzji z dnia [...] marca 2014 r. [...], SKO ponownie rozpoznając sprawę uznało, iż decyzja SKO z 2006r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi przesłankę do jej wyeliminowania z obrotu w oparciu o art. 156 § 1 pkt. 1 kpa, jednak uwzględniając treść § 2 art. 156 kpa, organ uznał, że z powodu upływu czasu stwierdzenie nieważności ww decyzji nie jest możliwe. Skutkowało to wydaniem decyzji orzekającej, że nadzorcza decyzja SKO z 2006r. została wydana z naruszeniem prawa. Organ ocenił jednocześnie, że nie zachodzą inne przesłanki nieważności określone w punktach 3, 4, 5, 6 i 7 art. 156 § 1 kpa. W uzasadnieniu SKO powołało się na wiążący wyrok NSA z 1 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2325/15. W skardze na ww decyzję W. G. zarzuciła SKO naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa , poprzez uchylenie się przez Kolegium od wyjaśnienia kwestii wydania decyzji z 2006 z rażącym naruszeniem prawa (art 156 § 1 pkt 2 kpa), czemu Kolegium poświęciło jeden akapit na s. 6 decyzji, którego treść ma charakter ogólny (abstrakcyjny) i w żaden sposób (ani jednym słowem) nie odnosi się do okoliczności niniejszej sprawy, co skutkuje brakiem rozpoznania jej istoty, powodując, że zaskarżona decyzja przechodzi całkowicie "obok sprawy", w której została wydana; 2) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 65 § 1 kpa, poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji z 2006 (również) na podstawie - dalej idącej - przesłanki wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a następnie brak przekazania żądania skarżącej, na skutek którego zapadła decyzja z 2006, organowi właściwemu cło rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji z 1975, tj. Wojewodzie [...]; 3) art. 158 § 2 kpa w zw. z art. 156 § 2 kpa poprzez bezpodstawne przyjęcie że nie można stwierdzić nieważności decyzji z 2006 z powodu upływu 10-letniego terminu wskazanego w art. 156 § 2 kpa, gdy tymczasem zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z 2006 (także) na podstawie - dalej idącej - przesłanki wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa); 4) art. 8 kpa w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez: - brak stwierdzenia nieważności decyzji z 2006 (również) na podstawie - dalej idącej - przesłanki wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), gdy tymczasem w analogicznych sprawach dotyczących innych lokali w tym samym budynku zapadają decyzje stwierdzające nieważność poprzednich decyzji Kolegium na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa (np. decyzja SKO z [...] stycznia 2020 r., znak: KOC [...], wydana w sprawie lokalu nr [...] wraz z pismem z [...] czerwca 2020 r. do Wojewody [...] w trybie art. 65 kpa - załączniki nr 3 i 4). 5) art. 35 § 1-3 i art. 36 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i art. 156 § 2 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez prowadzenie postępowania w sposób na tyle przewlekły (z rażącym przekroczeniem terminów załatwienia sprawy), że pomimo wszczęcia tego postępowania [...] lipca 2013 r., termin 10-letni z art. 156 •§ 2 kpa - kończący się w lipcu 2016 r. - zdążył upłynąć, zanim Kolegium podjęło w niniejszej sprawie merytoryczne rozstrzygnięcia (te bowiem w I II instancji zapadły po raz pierwszy dopiero w 2014 i 2016 r., zaś ponownie do wydania rozstrzygnięcia w I instancji doszło dopiero obecnie, tj. w 2020 r.). Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności, a ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; zobowiązanie Kolegium do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z 2006 na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a następnie przekazanie żądania skarżącej, na skutek którego zapadła decyzja z 2006, organowi właściwemu do rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji z 1975, tj. Wojewodzie [...]. Wniosła przy tym o wyrażenie - w uzasadnieniu wyroku - tej treści oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania, także w kontekście załączników nr 3 i 4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 153 ppsa ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przepis art. 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. W ponownym postępowaniu organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem sądu, lecz zobowiązany jest do podporządkowania mu się w pełnym zakresie, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie prawa, skutkujące koniecznością uchylenia aktu, wydanego w kolejnym postępowaniu administracyjnym. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 2325/15 jednoznacznie stwierdził, że SKO nie było organem legitymowanym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1975 r. nr [...] w przedmiocie sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym przy [...] w [...]. Zasadnie zatem SKO uznało, że decyzja z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Zasadnie też organ uznał, że naruszenie przepisów o właściwości stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. Skoro jednak zgodnie z art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat (a to w sprawie nie budzi wątpliwości), to należało zastosować art. 158 § 2 kpa. Zarzuty skargi, jakkolwiek wyartykułowane w kilku punktach i następnie rozwinięte, gdy chodzi o uzasadnienie, sprowadzały się do zaniechania przez SKO oceny przesłanek nieważności decyzji z 2006r. z przyczyn merytorycznych w oparciu o art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, który nie jest obwarowany terminem "przedawnienia" określonym w art. 156 § 2 kpa. Zarzuty te nie są zasadne. W przypadku stwierdzenia, że decyzja została wydana przez organ niewłaściwy – organ ten powinien wyeliminować decyzję z obrotu ( z ograniczeniami płynącymi z art. 156 § 2 kpa w zw. z art. 158 § 2 kpa). Właściwy w sprawie nieważności jest wówczas organ, który wydał wadliwą decyzję, a nie organ istotnie właściwy do orzekania w sprawie. W konsekwencji właściwe do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez zachowania przepisów o właściwości jest w tym wypadku SKO, a nie wojewoda. Organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej - w myśl art. 157 § 1 kpa – jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ (por. art. 17 kpa, vide postanowienie NSA z 3 czerwca 2015 II OW 22/15, LEX nr 1780710). Przyjmując zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 1 kpa, a więc uznając swoją niewłaściwość, SKO miało obowiązek jedynie stwierdzić to w orzeczeniu nadzorczym. Zadaniem Kolegium nie było natomiast merytoryczne badanie decyzji z 2006r., która z kolei oceniała prawidłowość decyzji z 1975r. Nie są wobec tego uzasadnione zarzuty skargi co do tego, że organ nie badał merytorycznej strony swojej decyzji z 2006r. Skoro decyzja z 2006r. została wydana przez organ niewłaściwy, to ten organ (organ nadal niewłaściwy do merytorycznego orzekania w sprawie) choć właściwy do wyeliminowania decyzji administracyjnej z powodu niezachowania przepisów o właściwości, nie może być uznany za właściwy do merytorycznej oceny decyzji wydanej w ramach materialnoprawnej niewłaściwości. Organ nie mógł zatem badać poprawności merytorycznej decyzji z 2006r., gdyż tak jak nie był właściwy do orzekania w 2006r. tak nadal nie jest właściwy do zajmowania merytorycznego stanowiska co do przesłanek nieważności innych niż ta określona w art. 156 § 1 pkt. 1 kpa - gdyż nie jest on do tego legitymowany materialnoprawnie. Tymczasem skarżąca zarzuca, że organ co do zasady niewłaściwy (i ten zarzut legł u podstaw domagania się stwierdzenia nieważności decyzji z 2006r.) powinien ocenić merytorycznie decyzję z 2006r. pod kątem zasadności merytorycznej oceny decyzji z 1975r. – choć nie jest do tego właściwy. Ten zarzut, jest obarczony błędem logicznym. Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa). Co do sformułowanego w skardze żądania przedstawienia przez Sąd wskazań co do dalszego toku postępowania, należy podnieść, że zaskarżona decyzja jest ostateczna i kończy sprawę nieważności decyzji z 2006r. Z kolei Sad nie ocenia merytorycznie innych decyzji dołączonych do skargi, gdyż nie są objęte przedmiotem sprawy. Odnośnie zaś przewlekłego procedowania przez organ - to kwestie przewlekłości czy bezczynności organu oceniane są w innym trybie (art. 3 § 2 pkt. 8 ppsa w zw. z art. 53 § 2b ppsa), po wyczerpaniu wymogów z art. 37 kpa. Istotnie, postępowanie w tej sprawie trwało wiele lat, jednak sam wyrok NSA wiążący w sprawie, zapadł w 2017r., a więc po upływie terminu określonego w art. 156 § 2 kpa. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).