I SA/Wa 2736/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, Sędziowie sędzia WSA Iwona Kosińska, sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. S. i W. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia J. S. i W. S. na postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2020 r. o nr [...], uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę organu I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Postanowieniem z [...] września 2020 roku nr [...] Wójt Gminy [...], ustalił koszty postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność J. i W. małż. S. z działką nr [...] stanowiącej własność Gminy [...] na kwotę [...] zł. Jednocześnie organ zobowiązał J. i W. małż. S. do poniesienia ustalonych kosztów rozgraniczenia w wysokości [...] zł, w terminie 14 dni od daty otrzymania postanowienia. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli J. i W. małż. S. domagając się uchylenia postanowienia w całości. Rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że dokonując rozliczenia kosztów postępowania administracyjnego w sprawie o rozgraniczenie należy uwzględnić przepisy art. 262-264 k.p.a oraz art. 152 k.c. W niniejszej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek J. i W. małż. S., właścicieli działki nr ewid. [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. organ wszczął postępowanie rozgraniczeniowe działek w obrębie geodezyjnym [...], tj. działki nr ewid. [...] stanowiącej własność J. i W. małż. S. z nieruchomością sąsiednią oznaczoną jako działka nr [...] stanowiącej własność Gminy [...]. Do wykonania czynności ustalenia granicy upoważnił geodetę uprawnionego J. K.. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Wójt Gminy [...] umorzył postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości pomiędzy działkami nr [...] i [...] położonymi w obrębie [...] i przekazał sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w [...] [...] Wydział Cywilny. Zdaniem organu odwoławczego ustalenie granicy ww. nieruchomości leżało w interesie prawnym zarówno wnioskodawców, jak i właściciela nieruchomości sąsiedniej. Stąd też uzasadnione jest stanowisko, że wnioskodawców postępowania należy obciążyć kosztami postępowania rozgraniczeniowego w wysokości połowy poniesionych kosztów. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie wniosek żalących, iż kosztami postępowania rozgraniczeniowego należy obciążyć jedynie właściciela nieruchomości oznaczonej nr [...], tj. Gminę [...] Na uwzględnienie zasługują jednak zarzuty odnoszące się do ustalenia wysokości kosztów rozgraniczenia i transparentności wyboru geodety. Organ podał, że koszty te wyniosły [...] zł i zostały ustalone na podstawie faktury VAT nr [...] wystawionej przez geodetę. Jednak w aktach sprawy w dalszym ciągu brak jest jakichkolwiek dokumentów pozwalających ocenić prawidłowość ustalenia tego wynagrodzenia. Organ, który dokonuje rozliczenia kosztów rozgraniczenia jest zobowiązany w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości ustalić wysokość tych kosztów. Wynika to z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. Wyjaśnienia wymaga zatem tryb wyłonienia geodety powołanego w tej sprawie. Zadaniem organu jest bowiem ustalenie wynagrodzenia rynkowego, które nie będzie odbiegało od kwot kosztów ponoszonych w tego rodzaju sprawach. Ze wskazanych wyżej powodów organ odwoławczy zalecił w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organowi I instancji uwzględnienie powyższych uwag, stosownie do nich uzupełnienie materiału dowodowego i rzetelnie wyjaśnienie wysokości ustalonych kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] J. S. i W. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: 1) paragrafu 2 art. 138 k.p.a.– polegające udzieleniu możliwości ponownego (drugiego) rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, przy jednoznacznym stwierdzeniu, że Wójt Gminy [...] "nie zastosował się do wytycznych ... co do prawidłowości ustalenia wysokości kosztów postępowania i transparentności wyboru geodety", w tym nie uzupełnił materiału dowodowego i nie wyjaśnił kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Zarzucili także nie zastosowanie przez organ II instancji: 1) paragrafu 1 art. 136 k.p.a. – polegające na nie przeprowadzeniu "z urzędu" dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, 2) paragrafu 4 art. 138 k.p.a. – polegające na nie wydaniu decyzji, a istnieją podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji i nie zobowiązaniu organu I instancji do wydania decyzji o określonej treści - pomimo nie zastosowania się przez organ I instancji do wskazówek i wytycznych wynikających z pierwszego postanowienia organu II instancji. W konkluzji skargi wnieśli o zastosowanie paragrafu 4 art. 138 k.p.a. polegające na uchyleniu postanowienia Wójta Gminy [...] i zobowiązaniu organu I instancji do wydania decyzji zawierającej określone treści, w tym wskazanie i obciążenie całkowitymi kosztami postępowania rozgraniczeniowego właściciela działki nr [...] (Urząd Gminy w [...]). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie podnieść należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony między innymi w postanowieniu NSA z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OZ 130/18 oraz wyroku NSA z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 2146/2018 i stoi na stanowisku, że obowiązuje przepisy prawne nie pozwalają, aby przepisy Działu III Rozdziału 3a "Sprzeciw od decyzji" (64a - 64e) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. – dalej: "p.p.s.a."), stosować również do postanowień. Ustawodawca w art. 64 a p.p.s.a. wprost odnosi się tylko do decyzji (a nie postanowień) wydanych w oparciu o ten przepis (tj. art. 138 § 2 k.p.a.). Trzeba tutaj zauważyć również, że pozostałe przepisy p.p.s.a. wyraźnie rozróżniają decyzję od postanowienia (np. art. 3 § 2, art. 51, art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stwierdzić należy, że ustawodawca nie traktuje na gruncie p.p.s.a. pojęć "postanowienie" i "decyzja" synonimicznie. Jedną zaś z zasad wykładni jest zakaz wykładni synonimicznej, zgodnie z którym różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia. Skoro zatem ustawodawca na gruncie p.p.s.a. rozróżnia pojęcia "postanowienia" i "decyzji", a jednocześnie w Dziale III Rozdziału 3a p.p.s.a. uregulował instytucję sprzeciwu wyłącznie od decyzji, czemu dał też jednoznacznie wyraz już w samym tytule rozdziału ("Sprzeciw od decyzji", a nie np. "Sprzeciw od decyzji lub postanowienia"), to zakładając racjonalność ustawodawcy, nie można przepisów o sprzeciwie od decyzji kasatoryjnych stosować do postanowień kasatoryjnych. Są to na gruncie p.p.s.a. odmienne przedmioty zaskarżenia. Przepisy procesowe podlegają, z uwagi na swoje skutki, wykładni ścisłej, wobec tego do rozszerzenia zakresu normy danego przepisu p.p.s.a. konieczne jest wyraźnie dopuszczenie tego przez ustawodawcę, nie jest zaś to możliwe wyłącznie z uwagi na względy funkcjonalne. Trzeba też dodać, że o stosowaniu przepisów p.p.s.a. dotyczących sprzeciwu od decyzji do postanowień kasatoryjnych nie wspomina uzasadnienie projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (zob. druk sejmowy VIII kadencji nr 1183, cz. XI), co wskazuje, że nie było to celem ustawodawcy. Rezultaty wykładni językowej, systemowej i celowościowej unaoczniają zatem, że przepisy p.p.s.a. dotyczące sprzeciwu od decyzji nie mają zastosowania do postanowień kasatoryjnych wydawanych w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., a taką podstawę zawierało, stanowiące przedmiot skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez J. S. i W. S., postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydane w przedmiocie uchylenia postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2020 r. W rezultacie na postanowienie wydawane w niniejszej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, która rozpatrywana jest w oparciu o przesłanki określone między innymi w art. 134 i 145 p.p.s.a., a w przypadku nieuwzględnienia skargi Sąd oddala ją w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Jak wyżej wskazano, przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] uchylające postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2020 r., wydane w przedmiocie ustalenia i rozliczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jako podstawę jego wydania organ wskazał art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Z brzmienia powołanego przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Rozgraniczanie nieruchomości uregulowane w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 276 z późn. zm.) - dalej: "P.g.k." obejmuje dwa stadia postępowania: administracyjne i sądowe. Rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic (art. 29 ust. 1 ustawy). Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony - stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 tej ustawy - jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś czynności ustalania przebiegu granic - zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy - wykonuje geodeta upoważniony przez wymienione organy. Z powołanych przepisów wynika zasada udziału geodety w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości. Zatem koniecznymi kosztami postępowania rozgraniczeniowego są koszty związane z czynnościami geodety w tym postępowaniu. Nie budzi też wątpliwości, że koszty czynności związanych z rozgraniczeniem należą do kosztów postępowania administracyjnego. Jak wyżej podkreślono, zaskarżone postanowienie dotyczy rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym będzie miał zatem zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wykładnia gramatyczna tego przepisu skłania do wniosku, że w przypadku kosztów rozgraniczenia, koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości według zasady wyrażonej w art. 152 k.c. (tak w uchwale NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. I OPS 5/06 publik. CBOSA). Zgodnie bowiem z art. 152 k.c., koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości nie może skutecznie wywodzić, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży bowiem w interesie prawnym wszystkich właścicieli (tak m.in. w wyroku WSA w Krakowie z 16 stycznia 2018 r. III SA/Kr 632/17). Skoro spoczywa na nich materialnoprawny obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów, to ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości również leży w ich interesie. Pod pojęciem interesu strony, o którym mowa w art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. należy w przypadku postępowania rozgraniczeniowego rozumieć obiektywną korzyść prawną w postaci prawnej, stabilnej, należycie udokumentowanej granicy, której beneficjentem są w równym stopniu właściciele nieruchomości po obu stronach tak ustalonej granicy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek J. i W. małż. S. (właścicieli działki nr [...]), niewątpliwie zatem prowadzone było ono w ich interesie, gdyż miało doprowadzić do rozgraniczenia z działką sąsiednią nr [...], stanowiącą własność Gminy [...]. Jak wyżej wskazano, sposób podziału kosztów postępowania określa przytoczona już uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. I OPS 5/06. Przywołana uchwała NSA, w kontekście jej motywów, nie pozwala organom na uznaniowość w stosowaniu art. 152 k.c. Skoro w myśl tego przepisu koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie, to jest to reguła ich ponoszenia przez obie strony sporu bez względu na towarzyszące im zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (tak również w wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2018 r. I OSK 1744/17, wyroku NSA z dnia 8 listopada 2017 r. I OSK 48/16, wyroku NSA z dnia 13 września 2017 r. I OSK 2888/15). Z akt wynika, że w sprawie istnieje spor co do przebiegu granicy, o czym świadczy umorzenie postępowania administracyjnego dotyczącego postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działkami oznaczonymi w ewidencji gruntów numerami [...] i [...] i przekazanie sprawy z urzędu do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w [...]. Ponieważ strony nie uzgodniły przebiegu granic to zasadne jest twierdzenie, że granice nieruchomości są sporne. Uznać zatem należy, iż postępowanie toczyło się w ich interesie, co na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę do obciążenia wszystkich stron kosztami procesu. Zasadnie uznał zatem organ odwoławczy, że w realiach niniejszej sprawy koszty postępowania rozgraniczeniowego winny ponieść w równych częściach strony tego postępowania, tj. właściciele rozgraniczanych nieruchomości. A tym samym za niezasadne należy uznać zarzuty skargi dotyczące konieczności obciążania kosztami postępowania rozgraniczeniowego tylko Gminę [...]. SKO rozpoznając złożone zażalenie za zasadne uznało zarzuty odnoszące się do ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oraz transparentności wyboru geodety i w tym zakresie nakazało organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego i ponowne przeprowadzenie postępowania. Sąd w składzie orzekającym podziela powyższe stanowisko. Wynagrodzenie geodety upoważnionego przez organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe do wykonania czynności ustalenia przebiegu granic stanowi koszt tego postępowania. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z postanowienia o wszczęciu postepowania rozgraniczeniowego, upoważnienia takiego udzielił organ I instancji geodecie J. K. . Z akt sprawy nie wynika jednak, że organ I instancji prowadził postępowania na okoliczność wyboru geodety z punktu widzenia konkurencyjności jego oferty. Organ odwoławczy zauważył tę bardzo istotną okoliczność jaką była procedura wyłonienia geodety upoważnionego, która w żaden sposób nie została udokumentowana. Brak jest również dokumentów potwierdzających dokonanie weryfikacji wysokości wynagrodzenia geodety w kontekście wykonanych przez niego czynności. Zauważyć należy, że brak poprawnie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, ponieważ w celu naprawienia błędu organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że organ odwoławczy prawidłowo uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, albowiem zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (na co wskazał organ w swoim postanowieniu), ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Na koniec należy zauważyć, że w niniejszej sprawie Sąd nie mógł nakazać organowi zastosowanie art. 138 § 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, dodanym z dniem 11 kwietnia 2011 r., gdy przepisy przewidują wydanie decyzji na blankiecie urzędowym, a istnieją podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy uchyla decyzję i zobowiązuje organ pierwszej instancji do wydania decyzji o określonej treści. Z uzasadnienia projektu rządowego tej nowelizacji wynika, że zmiana ta podyktowana jest koniecznością uwzględnienia istnienia w przepisach prawa materialnego sformalizowanej formy decyzji w określonych sprawach, w formie blankietów. Postępowanie dotyczące ustalenia kosztów rozgraniczenia nie przewiduje wydania rozstrzygnie w formie blankietu, zatem przepis ten nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania. Mając powyższe na uwadze Sąd, nie stwierdzając naruszenia przepisów postępowania, ani prawa materialnego, uznał zaskarżone postanowienie za zgodne z prawem i oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako niezasadną. Na trybie uproszczonym sąd orzekał na podst. art. 119 pkt 3 przywołanej wyżej ustawy. Powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach (cbois.nsa.gov.pl).