I SA/Wa 2866/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły Sędzia WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2014 r. sprawy ze skarg E. L. i U. K. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania odwoławczego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat M. M., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych oraz kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem innych wydatków pełnomocnika strony. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej Wojewoda [...] orzekł o lokalizacji inwestycji drogowej - obwodnicy wschodniej m. P. w ciągu drogi krajowej nr [...]-[...] na terenie Miasta G. i gmin: P., K., K. – powiat [...], województwo [...]. Ww. decyzją zostały objęte m.in. działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], ark. Mapy 1, gmina Ł., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie odszkodowania za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonych geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, obręb C., ark. Mapy 1, gmina Ł., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G., jako własność M. K. Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...]r. złożyli spadkobiercy M. K., tj. U. K., E. L., T. O., J. K., M. K., R. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Jednocześnie w odwołaniu zawarli wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w szczególności z uwagi na konieczność ustalenia w postępowaniu sądowym ważności umowy zbycia m.in. przedmiotowych nieruchomości rep. A [...] z dnia [...]r. zawartej pomiędzy M. K. a wspólnikami spółki cywilnej [...] W. N. i K. F. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania wskazując, iż w sprawie nie występuje zagadnienie prawne skutkujące koniecznością zawieszenia postępowania. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili M. K., tj. U. K., E. L., T. O., J. K., M. K., R. W. Postanowieniem z dnia [...] r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w myśl art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie w myśl art. 144 k.p.a. ww. przepis ma zastosowanie do zażaleń. W ocenie organu okoliczności sprawy nie uzasadniały zawieszenia postępowania, albowiem brak było zarówno zagadnienia wstępnego, jak i związku przyczynowego pomiędzy wskazywanymi przez następców prawnych M. K. postępowaniami a przedmiotowym postępowaniem, co skutkowało utrzymaniem w mocy zaskarżonego postanowienia. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły U. K. i E. L. Obie skarżące domagały się w swych skargach uchylenia zaskarżonego postanowienia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] r., jak i poprzedzającego je postanowienia tego organu z dnia [...] r. W uzasadnieniu skarg, zarówno U. K., jak i E. L., wskazywały na prejudycjalność postępowań dotyczących ustalenia nieważności lub bezskuteczności umowy zbycia nieruchomości rep. [...] r. z dnia [...] r. zawartej pomiędzy M. K. a wspólnikami spółki cywilnej [...] W. N. i K. F., albowiem postępowanie takie spowoduje ustalenie odszkodowania na rzecz występujących w sprawie spadkobierców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyżej przywołany przepis pozwala tym samym na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowo-administracyjnego zarzutów, będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego, indywidualnego aktu administracyjnego. Natomiast w myśl § 2 cytowanego przepisu, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Wobec powyższego Sąd uznał, iż rozpoznawana skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z odmiennych przyczyn niż te, które zostały w niej podniesione. Zdaniem Sądu koniecznym w przedmiotowym postępowaniu było zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia, poprzez stwierdzenie jego nieważności. Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] r. zapadłe w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżących o ponowne rozstrzygnięcie sprawy zakończonej wydaniem postanowienia tegoż organu z dnia [...] r. o odmowie zawieszenia postępowania w postępowaniu dotyczącym ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Postępowanie główne zostało umorzone decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...]r., której zgodność z prawem stanowiło przedmiot rozpoznania i rozstrzygnięcia w sprawie sygn. akt I SA/Wa 2864/13 toczącej się przed tutejszym Sądem. Postępowanie główne, z uwagi na jego przedmiot, prowadzone było w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie (Dz. U. z 2013, poz. 687). Wskazana ustawa nie reguluje instytucji zawieszenia postępowania, a wobec tego w niniejszej sprawie zastosowanie znajdowały wyłącznie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organy. Analizując te przepisy, w szczególności art. 101 § 3 k.p.a., należało stwierdzić, iż postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zapadło bez podstawy prawnej. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art.144 k.p.a. strona niezadowolona z wydanego postanowienia może zwrócić się o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy kodeks tak stanowi. Poniższe rozważania mają bezpośrednie zastosowanie w przedmiotowej sprawie z uwagi na treść ww. przepisów oraz treść art.142 k.p.a., co oznacza, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy stanowi w przedmiotowym postępowaniu środek tożsamy z zażaleniem, z uwzględnieniem niestosowania wskazanych przez ustawodawcę niektórych przepisów, jak np. art. 132 i 133 k.p.a. W myśl zaś ww. art. 101 § 3 k.p.a., w brzmieniu nadanym tej normie ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Przed nowelizacją (tj. do dnia 11 kwietnia 2011 r.) przepis powyższy brzmiał następująco: na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie, a wobec takiego jego brzmienia przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. 1) postanowienie o zawieszeniu postępowania, 2) postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, 3) postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, 4) postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Obecnie obowiązujące brzmienie art. 101 § 3 k.p.a., który znalazł zastosowanie w sprawie niniejszej wobec faktu wydania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej działającego jako organ I instancji, postanowienia z dnia [...] r. odmawiającego zawieszenia postępowania , należy odczytywać w ten sposób, iż zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), a ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Za wskazaną interpretacją przemawia także wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. W uzasadnieniu wyroku z 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2148/11 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w wyroku z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2296/12 formułując jednocześnie tezę, iż "Aktualnie obowiązującą treść art. 101 par. 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania")". Naczelny Sąd Administracyjny, w ostatnim z wymienionych wyroków zauważył też, iż uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył przy tym, iż taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., którą m. in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Cel ten został również wzmocniony nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Z przedstawionych wyżej przyczyn, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, uzasadnione pozostaje wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Podzielając powyższe Sąd orzekając w niniejszej sprawie zauważa raz jeszcze, iż strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć (nie tamujących biegu postępowania administracyjnego) nie zostaje jednak pozbawiona możliwości ich kontroli, gdyż – na podstawie art. 142 k.p.a. – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji, ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji (na co również w powyżej przywołanych wyrokach zwrócono uwagę). Zatem, z powyższego wynika, iż obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy procedury administracyjnej - art. 101 § 3 k.p.a., nie przewidywały samoistnego środka zaskarżenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W przypadku wniesienia zażalenia na tego rodzaju postanowienie, organ II instancji winien był zareagować więc stosownie do art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 tej ustawy, i stwierdzić niedopuszczalność wniesionego zażalenia. Wskazany przepis art. 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Regulacja ta w myśl art. 144 k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Podkreślić przy tym należy, że przywołany przepis art. 134, obliguje organ II instancji w pierwszej kolejności do badania dopuszczalności zażalenia. Cytowany przepis nie określa jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności zażalenia, wynikają one jednak z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania/zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji czy postanowienia w toku instancji. Ta ostatnia sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, z racji tego, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia środka zaskarżenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, a to zupełnie nie zostało dostrzeżone przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. W efekcie, organ ten wydał postanowienie merytorycznie odnosząc się w nim do wniosku skarżących o zawieszenie postępowania, które to musiało być ocenione jako podjęte bez podstawy prawnej (skoro żaden przepis prawa nie uprawniał organu do tego rodzaju działania). Pozbawione znaczenia prawnego jest przy tym błędne pouczenie skarżących o możliwości zwrócenia się o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ. Dopuszczalność wniesienia środka zaskarżenia zależy bowiem nie od uznania organu administracji publicznej, a tylko i wyłącznie od przepisów prawa. Tym samym dokonane przez organ I instancji wadliwe pouczenie pozostaje w sprawie bez wpływu na rzeczywiste uprawnienia stron w tym zakresie. Ponownie orzekając w sprawie, organ II instancji rozpatrzy wniosek skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, uwzględniając przedstawioną powyżej ocenę prawną. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o uwzględnieniu skargi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).