I SA/Wa 287/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Anna Wesołowska WSA Elżbieta Lenart (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Gminnej Spółdzielni "[...]" w L. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2016 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r., nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), przekazał nieodpłatnie na rzecz Gminy L. prawo własności, m. in. nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obręb L., jako działka nr [...], opisanej w kacie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanego orzeczenia, w części dotyczącej ww. działki nr [...], wystąpiła Gminna Spółdzielnia "Samopomoc [...]" w L. Podniosła, że została pozbawiona własności gruntu, na którym posadowiony jest budynek, służący od ponad 60 lat do prowadzenia działalności gospodarczej. Spółdzielnia kupiła ten obiekt od Gromadzkiej Rady Narodowej w L., na dowód czego załączyła kopię umowy kupna-sprzedaży. Sporny teren nie stanowił mienia ogólnonarodowego, ani nie był wykorzystywany przez organ administracji państwowej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1998 r., nr [...], w części dotyczącej przekazania nieodpłatnie na rzecz Gminy L., na jej wniosek, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu L., jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji. Organ uzasadnił, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia może nastąpić - zgodnie z treścią art. 157 § 2 kpa - na żądanie strony lub z urzędu. Przy czym przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o przepis art. 28 kpa. Stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes, o którym mowa, musi mieć charakter prawny, tzn. musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności. Dodatkowo wskazać należy, iż interes ten musi mieć charakter realny w danej dacie - w tym przypadku w dniu wydania kwestionowanej nadzorczo decyzji. W ocenie Ministra Spółdzielnia nie przedstawiła tytułu prawnego do spornej nieruchomości, więc nie posiada legitymacji do występowania w przedmiotowej sprawie jako strona. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako właściciel mienia, gmina, która mienie przejmuje oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że im a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu komunalizacji mienia prawo własności do tego mienia. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy natomiast interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy lub bez tytułu prawnego, gdyż komunalizacja nie wpływa na zmianę zakresu uprawnień tych osób (vide: wyrok NSA z 29 września 1998 r., sygn. akt I SA 57/98, wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 660/11). Wnioskodawca, uzasadniając swój interes w sprawie, przedłożył: pismo Starostwa Powiatowego w B. z dnia [...] lipca 2014 r. wraz z załącznikiem w postaci mapy, umowę kupna - sprzedaży z dnia [...] października 1971 r. i arkusz spisu z natury z dnia [...] października 1971 r. W ocenie organu na tej podstawie nie można wywieść, że Spółdzielnia w dniu komunalizacji tej nieruchomości posiadała tytuł prawny do niej. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w dacie zakupu, tak jak i obecnie, zgodnie z art. 158 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93), umowa zobowiązująca do przeniesienia własności nieruchomości powinna być zawarta w formie aktu notarialnego. Gminna Spółdzielnia nie posiada legitymacji procesowej, warunkującej uznanie jej za stronę postępowania, w rozumieniu art. 28 kpa, a tym samym umożliwiającej zainicjowanie postępowania w trybie art. 156 kpa, dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. - albowiem brak jest dowodów wskazujących, iż posiadała w dacie komunalizacji przedmiotowego mienia tytuł prawny do niego. Z tego też względu zastosowanie znalazł art. 61a § 1 kpa, zobowiązujący do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wystąpiła Gminna Spółdzielnia "Samopomoc [...]" w L.. Stwierdziła, że posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody, gdyż jest właścicielem budynku, na podstawie umowy z dnia [...] października 1971 r. Umowa ta została wykonana, cena zapłacona, a budynek, wraz z terenem wokół niego, wydany. Niezasadne jest zatem twierdzenie, wskazujące na brak dowodów na istnienie tytułu prawnego wnioskodawczyni do nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2016 r. Organ rozstrzygający sprawę w II instancji stwierdził, że wszczęcie postępowania administracyjnego wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1998 r., wynika z faktu, że wnioskodawczyni nie przysługuje przymiot strony, w rozumieniu art. 28 kpa. Nie ulega wątpliwości, że stroną postępowania, zgodnie z powołanym art., jest wyłącznie podmiot, który legitymuje się własnym, rzeczywistym i poddającym się konkretyzacji interesem prawnym (lub obowiązkiem prawnym), opartym na określonym przepisie prawa (wyrok z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98). W postępowaniu komunalizacyjnym, prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Poza tym stroną tego postępowania może być tylko ten podmiot, który wykaże, iż ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości - wykluczający jej komunalizację. Weryfikacja decyzji komunalizacyjnej jest konieczna, jeżeli zainteresowany podmiot wykaże, że w dniu, w którym komunalizacja nastąpiła z mocy prawa, legitymował się tytułem prawnym uniemożliwiającym tę komunalizację. Skarżąca, jako dowód posiadania tytułu prawnego do skomunalizowanej nieruchomości, przedstawiła pismo Starostwa Powiatowego w B. oraz umowę kupna-sprzedaży, dotyczącą odpłatnego przekazania na własność Gminnej Spółdzielni "Samopomoc [...]" w L. budynku murowanego z cegły palonej, tzw. "łaźnię". W ocenie organu strona postępowania nie przedstawiła dokumentu potwierdzającego jej tytuł prawny do tej nieruchomości - co oznacza, że nie posiada legitymacji procesowej, warunkującej wszczęcie postępowania. Przedstawione dokumenty, jak ustalił organ I instancji, nie potwierdzają tytułu prawnego do skomunalizowanej nieruchomości, gdyż zgodnie z obowiązującymi przepisami w dacie zakupu, jak i obecnie, umowa zobowiązująca do przeniesienia własności nieruchomości powinna być zawarta w formie aktu notarialnego (art. 158 kc). Gminna Spółdzielnia "Samopomoc [...]" w L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe rozstrzygnięcie, zaskarżając je w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazanemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 127 § 3 kpa - przez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia w sytuacji, gdy orzeczenie powinno być zmienione, a co najmniej przekazane do ponownego rozpoznania; 2. art. 7 i 77 oraz art. 124 § 2 kpa - przez nierozpatrzenie całości zgromadzonego materiału dowodowego oraz brak odniesienia w treści uzasadnienia do twierdzeń przedstawionych przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca uzasadniła, że ma interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...]. Spółdzielnia posiadała sporną działkę w sposób samoistny co najmniej od 1971 r. - co wobec upływu terminów zasiedzenia doprowadziło do nabycia własności. Skarżąca odpłatnie nabyła znajdujący się na tej działce budynek, a Gmina akceptowała ten stan. Potwierdza to przysługujący skarżącej tytuł własności, a tym samym interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji. Odpowiadając na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko, zwarte w zapadłych w sprawie postanowieniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna, a zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa. W niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2016 r., wydane na podstawie art. 61a § 1 kpa w zw. z art. 157 § 2 kpa, odmawiające wszczęcia, na wniosek skarżącej Spółdzielni, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu L., jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji komunalizacyjnej. Wydając zaskarżone do Sądu postanowienie organ uznał, że skarżąca nie ma interesu prawnego w sprawie, a w konsekwencji nie jest stroną niniejszego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa - więc nie może żądać stwierdzenia nieważności wskazanej powyżej decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r. Zgodnie z art. 61 § 1 kpa, w związku z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast stosownie do art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa wart. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Następuje to, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną w sprawie albo, gdy wniosła je strona niemająca zdolności do dokonania czynności. Wniosek taki musi bowiem pochodzić od strony, w rozumieniu art. 28 kpa, czyli od podmiotu, który żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Odnośnie pojęcia "interesu prawnego" wielokrotnie wypowiadało się orzecznictwo sądów administracyjnych wskazując, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, LEX nr 1138119; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07). Za stronę postępowania nieważnościowego może być też uznany podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny, w rozumieniu art. 28 kpa, do bycia stroną w tym postępowaniu administracyjnym. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II OSK 889/12). Mieć interes prawny w sprawie znaczy zatem to samo co wskazać przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać ochrony. O tym, czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decyduje norma prawa, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki (vide wyroki NSA z 13 marca 2001, sygn. akt I SA 2312/99, LEX nr 78956, z 1 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 72/00 i z 12 lutego 2002, sygn. akt V SA 1123/01). Powyższe oznacza, że odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze postanowienia wówczas, gdy organ administracji publicznej orzeka o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji bądź postanowienia z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie było zatem ustalenie, czy skarżąca ma tak rozumiany interes prawny w zakończonym postępowaniu nadzorczym, a w konsekwencji, czy przysługuje jej przymiot strony w tym postępowaniu. Sama skarżąca powołuje się na umowę kupna – sprzedaży budynku z dnia [...] października 1971 r., posadowionego na przedmiotowym gruncie. Zgodnie z tą umową Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w L. przekazało odpłatnie na własność Gminnej Spółdzielni "Samopomoc [...]" w L. "budynek murowany(...) tzw. "łaźnię"..." (§1), zaś Gminna Spółdzielnia "Samopomoc [...]" w L. budynek wspomniany w § 1 na własność przejmuje (§ 2 powołanej umowy). Wspomniana umowa nie została sporządzona w formie aktu notarialnego, lecz w formie pisemnej w biurze Gromadzkiej Rady Narodowej w L. Strona skarżąca podniosła ponadto, że upłynął już termin zasiedzenia, a Gmina ten fakt zaakceptowała. Powyższe okoliczności stanowią zatem - w jej ocenie - o interesie prawnym skarżącej do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizującej to mienie. Rozstrzygając zatem to, czy wskazane przez stronę dokumenty mogą stanowić podstawę do uznania jej legitymacji do wszczęcia przedmiotowego postępowania w pierwszej kolejności należy podnieść, że zgodnie z art. 158 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, obowiązującym w dacie sporządzenia powołanego przez Spółdzielnię dokumentu z 1971 r. - umowa zobowiązująca do przeniesienia własności nieruchomości powinna być zawarta w formie aktu notarialnego. Natomiast art. 73 § 2 tego aktu stanowił, że jeżeli ustawa zastrzega dla czynności prawnej inną formę szczególną, czynność dokonana bez zachowania tej formy jest nieważna. Nie dotyczy to jednak wypadków, gdy zachowanie formy szczególnej jest zastrzeżone jedynie dla wywołania określonych skutków czynności prawnej. W niniejszej sprawie niedochowanie formy aktu notarialnego spowodowało nieważność czynności prawnej sprzedaży spornej nieruchomości budynkowej. Przy czym - co także należy zauważyć - nie mogła w tym przypadku mieć miejsca sytuacja w której tylko budynek podlegał sprzedaży, bez gruntu znajdującego się pod nim. Wynika to z zasady wyrażonej w art. 48 kc, zgodnie z którą do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane. Tylko w przypadkach ściśle określonych w ustawach może nastąpić przełamanie tej zasady, np. m.in. przy oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste lub w przypadku gruntów objętych działaniem dekretu dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Powyższe powoduje, że organy nie mogły uznać przedłożonego dokumentu za legitymizujący skarżącą do wszczęcia w niniejszej sprawie postępowania - bowiem czynność prawna, którą dokonała Spółdzielnia w 1971 r., w sposób oczywisty jest nieważna. Sąd zwraca uwagę, iż również w obecnym brzmieniu Kodeksu cywilnego został zawarty wymóg zastosowania formy aktu notarialnego dla umów przenoszących własność nieruchomości. Zauważyć należy, że strona - z uwagi na przedłożoną organowi umowę -zawsze będzie mogła wystąpić o rozstrzygniecie ewentualnego sporu ze sprzedającym, lecz musi to uczynić wnosząc pozew do sądu powszechnego. Sprawy z umów sprzedaży nieruchomości należą bowiem do spraw cywilnych, a ich rozstrzygnięcie leży wyłącznie w kompetencji sądów powszechnych. Dopiero po wydaniu przez wspomniany Sąd stosownego orzeczenia, organ administracji związany będzie takim wyrokiem. Odnosząc się z kolei do zarzutu strony dotyczącego upływu terminów zasiedzenia spornej nieruchomości wskazać należy, iż samo subiektywne przekonanie o nabyciu własności w drodze zasiedzenia w sytuacji, gdy nie jest to poparte stosownym orzeczeniem sądu powszechnego, wydanym w trybie art. 610 § 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U z 2016 r. poz. 1822 ze zm.), nie jest okolicznością wystarczającą dla uznania jej interesu prawnego w sprawie dotyczącej komunalizacji gruntów Skarbu Państwa. W niniejszej sprawie poza sporem bowiem pozostaje fakt, że takim orzeczeniem Spółdzielnia nie dysponuje. Oznacza to wiec, iż podnoszona w skardze okoliczność samoistnego posiadania tej nieruchomości od 1971 r., dla oceny legitymacji procesowej Spółdzielni, jest bez znaczenia. Zarówno organ administracji publicznej, jak też kontrolujący jego działalność sąd administracyjny, nie posiadają kompetencji do stwierdzenia zasiedzenia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 740/16). Powyższe powoduje, że rację ma Minister, iż strona skarżąca nie dysponowała dokumentem, który ustanowiłby prawo rzeczowe do spornej nieruchomości, tj. uprawnienie skuteczne wobec wszystkich podmiotów biorących udział w obrocie prawnym. Podjęcie w takim stanie sprawy przez Ministra Administracji i Cyfryzacji zaskarżonego postanowienia, utrzymującego w mocy własne postanowienie o odmowie wszczęcia, z wniosku Spółdzielni, postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, mającej za przedmiot ww. nieruchomość, odpowiada prawu, a podniesione w skardze zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Stan faktyczny sprawy został przez organ ustalony zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7, a rozwiniętą w art. 77 § 1 kpa, tj. w oparciu o zasadę prawdy obiektywnej. Znajduje on bowiem oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Przyczyny prawne i faktyczne, które legły u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały wyjaśnione przez Ministra w sposób klarowny i kompletny, spełniając tym samym standardy wynikające z ustanowionej w art. 11 kpa zasady przekonywania. Sąd nie stwierdził również by w toku postępowania organ uchybił innym normom postępowania administracyjnego. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.