I SA/Wa 2871/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska(spr.) Sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Ł. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku Gminy Ł. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z [...] r., po rozpatrzeniu wniosków A. R. i H. W., stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z [...] r., nr rol. [...], orzekającej o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej obejmującej działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...]ha, położonej w N. , stanowiącej w dacie przejęcia własność B. i M. małżonków W. Od decyzji Ministra z [...] r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Gmina Ł. Rozpatrując ponowie sprawę Minister wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z [...] r., stanowił art. 53 ustawy z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Przepis ten w ustępie 1 stanowił, że jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełnia warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogą być na jego wniosek w całości lub w części przejęte odpłatnie przez Państwo. Z kolei zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy gospodarstwo rolne może być przejęte w myśl ust. 1 również od właściciela, który spełniał warunki do emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie niniejszej ustawy, jeżeli nabył on prawo do emerytury lub renty na podstawie innych przepisów. Minister wyjaśnił, że wobec treści wyżej powołanych przepisów przesłanką do przejęcia nieruchomości rolnej na własność Państwa za odpłatnością było złożenie przez właściciela wniosku w przedmiocie przejęcia. Z zebranej w sprawie dokumentacji wynika, że przymiot współwłaścicieli nieruchomości objętej decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z [...] r. przysługiwał B. i M. małżonkom W. (akt własności ziemi z [...] r., nr [...]). Oznacza to, że jedynie małżonkowie W. mogli wystąpić z wnioskiem o przejęcie na własność Państwa za odpłatnością nieruchomości rolnej położonej w N. . Organ nadzoru wskazał, że w dokumentacji archiwalnej sprawy wniosek się nie zachował (pismo Urzędu Miasta i Gminy w Ł. z [...] r., nr [...] skierowane do Urzędu Rejonowego w Z., z którego wynika: "Tut. Urząd nie stwierdza, że wykup ten został dokonany na podstawie wniosku strony." - t. III). Wzmianki o złożeniu przez B. i M. małżonków W. wniosku nie zawiera również decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z [...] r. Brak jest ponadto w aktach jakiegokolwiek dokumentu, który w sposób pośredni mógłby potwierdzać wystąpienie przez wskazane wyżej osoby z przedmiotowym wnioskiem, np. dokumentu, w którym zawarta byłaby informacja, że w trybie ówczesnego art. 58 kpa sporządzony został protokół na okoliczność podania wniesionego ustnie przez B. i M. małżonków W. Wniosku brak również w zasobach instytucji archiwalnych. Jak bowiem wynika z pisma Archiwum Państwowego w K. z [...] r. (nr [...]) uzyskanego w sprawie nr [...] oraz z pisma Archiwum Akt Nowych z [...] r., nr [...] uzyskanego w sprawie nr [...] (kopie pism poświadczone za zgodność z oryginałem - t. VI), żadna z tych instytucji nie przechowuje w swoim zasobie materiałów archiwalnych Urzędu Miasta i Gminy w Ł. Organ nadzoru wyjaśnił, że nie było możliwe przesłuchanie w toku postępowania nieważnościowego na okoliczność złożenia wniosku byłych właścicieli przejętej nieruchomości rolnej, gdyż B W zmarł [...] r., zaś M. W. zmarła [...] r. Natomiast do kwestii dotyczącej wniosku odniósł się w piśmie z [...] r. H. W., który wskazał, że ani jego ojciec ani matka nie występowali do Gminy o wykup ziemi, jak również nie wyrażali na to zgody. W ocenie Ministra powyżej wskazane okoliczności prowadzą do konkluzji, iż postępowanie zakończone decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z [...] r. toczyło się bez wniosku współwłaścicieli przejmowanej nieruchomości, a zatem wbrew jednoznacznej dyspozycji art. 53 ustawy z 27 października 1977 r. W konsekwencji Mister uznał, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. wydana została z rażącym naruszeniem wyżej wskazanego przepisu, co oznacza, że obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odnosząc się do zarzutów Gminy Ł., iż kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne wyjaśnił, że wprawdzie działki ewidencyjne objęte decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z [...] r. po przejęciu ich na własność Państwa były następnie przedmiotem obrotu publicznoprawnego (działka nr [...] stanowi aktualnie własność Gminy Ł. na podstawie decyzji komunalizacyjnej z [...] r., nr [...], działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] wchodzą obecnie w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] r., nr znak: [...]), to jednakże decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z [...] r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Rozdysponowanie gruntów stanowiących pierwotnie własność B. i M. małżonków W. na rzecz aktualnych właścicieli odbyło się na mocy zdarzeń prawnych zaistniałych już po wydaniu decyzji Naczelnika. Dla oceny nieodwracalności skutków prawnych znaczenie mieć powinny późniejsze decyzje, na mocy których ustanowiono prawa do przedmiotowych gruntów. W konsekwencji nie zaistniała w niniejszej sprawie negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika, określona w art. 156 § 2 kpa in fine. Odnośnie zarzutów Gminy Ł., że organ nadzoru nie ustalił, czy małżonkowie W. otrzymali należność za przejęte grunty, że nie zaskarżyli oni decyzji Naczelnika co, zdaniem Gminy może przemawiać za tym, że godzili się na przejęcie nieruchomości na własność Państwa oraz że żaden przepis prawa nie wymagał, aby wniosek rolnika musiał być złożony w formie pisemnej, Minister wskazał, że kwestie finansowe nie mają znaczenia dla oceny legalności decyzji, gdyż odnoszą się do zdarzeń, które zaistniały już po wydaniu decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. Istotne natomiast jest, że kontrolowana decyzja wydana została bez przewidzianego w art. 53 ustawy z 27 października 1977 r. wniosku właścicieli nieruchomości. Wskazuje na to całość zgromadzonej dokumentacji. Odnośnie braku w dacie wydawania decyzji Naczelnika przepisu prawa, który zastrzegałby formę pisemną dla wniosku rolnika składanego w trybie ustawy z 27 października 1977 r., Minister zauważył, że kwestia ta - jako ściśle związana z procedurą administracyjną - regulowana była przez kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 58 § 1 kpa (w brzmieniu aktualnym na dzień 4 sierpnia 1979 r.) podania mogły być wnoszone pisemnie lub telegraficznie a także ustnie do protokołu (sporządzanego w myśl art. 62 kpa i następnych). Dokumentacja zebrana w niniejszej sprawie nie daje jednak żadnych podstaw do przyjęcia, że B. i M. małżonkowie W. złożyli przedmiotowy wniosek i że w tym celu posłużyli się którąś z form przewidzianych przez art. 58 § 1 kpa w ówczesnym brzmieniu. Podsumowując Minister uznał, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z [...] r. kwalifikowała się do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa - jako wydana z rażącym naruszeniem art. 53 ustawy z 27 października 1977 r. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] r. skargę złożyła Gmina Ł. Wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji z [...] r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła brak właściwości Ministra do wydania zaskarżonej decyzji. Wyjaśniła, że od 27 maja 1990 r. sprawy dotyczące decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo przeszły do właściwości administracji rządowej, a od 1992 r. - Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (następnie Agencji Nieruchomości Rolnych). Organu wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przed tą datą poszukiwano w drodze ustalenia organu wyższego stopnia w stosunku do organu, który byłby właściwy do wydania decyzji w pierwszej instancji. Organem tym w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych stał się Minister właściwy do spraw rolnictwa. Zmiana właściwości w tych sprawach nastąpiła po raz kolejny z chwilą wejścia w tycie ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206). Na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 tej ustawy, do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie, należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji, tj. organów administracji rządowej (por. WSA w Warszawie w wyrokach z 5 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1284/12, z 5 grudnia 2012 r. sygn. akt I 8A/Wa 1221/12, z 2 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1966/11). W ocenie skarżącej organem pierwszej instancji właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w sprawie przejęcia nieruchomości na własność Państwa za spłaty pieniężne jest Wojewoda [...], a nie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wskutek naruszenia przepisów o właściwości doszło więc do naruszenia toku instancji, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności obu decyzji. Skarżąca ponadto zarzuciła, że organ pierwszej instancji nie ustalił czy wnioskodawcy otrzymali należność za przejęte grunty. Podniosła, że decyzja nie została zaskarżona, co zdaniem skarżącej gminy, może wskazywać na to, że właściciele godzili się na przejęcie nieruchomości. Skarżąca podniosła, że żaden przepis prawa nie wymagał, aby wniosek rolnika musiał być złożony w formie pisemnej. Brak w archiwaliach odpowiednich dokumentów pochodzących sprzed [...] lat nie może być traktowany jako równoznaczny z brakiem odpowiedniego wniosku. Skarżąca podniosła, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powinno wykazać, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a przedmiotowe postępowanie wykazało co najwyżej, że w sprawie nie udało się odnaleźć akt i wniosku o przejęcie nieruchomości. W ocenie skarżącej Gminy nie stanowi żadnego dowodu pisemne oświadczenie H. W., albowiem nie był on stroną postępowania z [...] r. Skarżąca podkreśliła, że brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, że wniosku nie było, jak też dowodu potwierdzającego tezę przeciwną. Nie można więc tworzyć domniemania, że skoro wniosku nie odnaleziono to taki wniosek nie był nigdy składany. Decyzja z [...] r. korzysta z domniemania legalności, którego nie udało się wzruszyć, a tym samym decyzja ta powinna pozostać w obrocie. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwości organu orzekającego w niniejszej sprawie, Minister powołał się na aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazując jednocześnie, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. Jeżeli nastąpiły zmiany w strukturze administracji publicznej, wówczas należy najpierw ustalić organ, na który przeszła w danych sprawach właściwość, a następnie określić organ wyższego stopnia. Z uwagi na fakt, że aktualnie nie obowiązuje akt, którego przepis stanowił podstawę prawną decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z [...] r. oraz mając na względzie, że obecnie sprawy przejęcia nieruchomości za odpłatnością znajdują się w kompetencji Agencji Nieruchomości Rolnych organem właściwym do przeprowadzenia postępowania nieważnościowego w niniejszym postępowaniu jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako sprawujący nadzór nad Agencją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z [...] r. została wydana na podstawie art. 53 ustawy z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Jednym z warunków zastosowania tego przepisu był wniosek właściciela co do przejęcia nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. W niniejszej sprawie, pomimo poszukiwań, wniosku nie udało się odnaleźć. Zważyć należy, że z pisma z [...] r. Burmistrza Miasta i Gminy w Ł. wynika, że: " tut. Urząd nie stwierdza, że wykup ten został dokonany na podstawie wniosku strony". Również w Starostwie Powiatowym w Z., w Urzędzie Wojewódzkim w K., w Urzędzie Miejskim w Ła., Archiwum Państwowym w K., Archiwum Akt Nowych w W., do których organ zwracał się o nadesłanie dokumentów archiwalnych wniosku nie odnaleziono. Wbrew stanowisku skargi zaskarżona decyzja Ministra nie została oparta na domniemaniu, że skoro wniosku nie odnaleziono to oznacza, że przedmiotowy wniosek nie był nigdy złożony. Otóż prawidłowo organ nadzoru wskazał, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu, który w sposób chociażby pośredni wskazywałby, że wniosek został złożony. W żadnym z zachowanych dokumentów nie ma wzmianki, że właściciele wystąpili z wnioskiem o przejęcie gospodarstwa na rzecz Państwa, np. w postaci wzmianki o złożeniu wniosku zawartej w dokumencie urzędowym, w piśmie strony, czy pismach byłych właścicieli. Materiał w tej kwestii jest jednorodny. Również z komparycji decyzji z [...] r., ani z jej uzasadnienia nie wynika, że wniosek o przejecie nieruchomości został złożony. Odnosząc się do zarzutu skargi, że ówcześnie obowiązujące przepisy nie wymagały złożenia wniosku w formie pisemnej wskazać należy, że zgodnie z art. 58 § 1 kpa, w brzmieniu obowiązującym w dniu 4 sierpnia 1979 r., złożenie wniosku ustnie wymagało sporządzenia z tej czynności protokołu. Zgodnie bowiem z art. 62 § 1 i § 2 pkt 1 kpa, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Naczelnika, organ administracji państwowej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie; w szczególności sporządza się protokół przyjęcia wniesionego ustnie podania. Niewątpliwie złożenie wniosku w trybie art. 53 ustawy z 27 października 1977 r. należy do czynności mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w rozumieniu art. 62 § 1 i § 2 kpa (w ówczesnym brzmieniu). Jednakże protokołu takiego w aktach sprawy nie odnaleziono, nie ma też żadnej wzmianki, aby kiedykolwiek był on sporządzony. Chybiony jest zarzut skargi dotyczący nieustalenia, czy byli właściciele otrzymali należność za przejęte grunty, bowiem kwestia ta nie ma znaczenia dla oceny legalności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. Istotne jest, że decyzja została wydana bez złożenia wniosku przez właścicieli nieruchomości rolnej. Ewentualne należności pieniężne dotyczą wykonania decyzji. Nawet, gdy decyzja została wykonana, nie oznacza to, że nie była ona dotknięta innymi wadami z art. 156 § 1 kpa. Również fakt nie zaskarżenia decyzji przez stronę w toku instancji nie przemawiała za jej legalnością. Podsumowując wskazać należy, że skoro decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. została wydana bez wniosku ówczesnych właścicieli nieruchomości rolnej, to oznacza, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. art. 53 ust 1 ustawy z 27 października 1977 r., co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Dlatego chybiony jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Ministra tego przepisu. Prawidłowo organ nadzoru wskazał, że decyzja z [...] r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Rozdysponowanie bowiem nieruchomościami należącymi do małżonków W. nastąpiło na skutek zdarzeń prawnych zaistniałych po wydaniu kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji Naczelnika. Z przyczyn wyżej podanych niezasadny jest zarzut naruszenia przez organ nadzoru przepisu art. 156 § 2 kpa. Nietrafny jest także zarzut skargi dotyczący niewłaściwości organu do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z [...] r. Skarżąca Gmina wskazała na treść art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 z późn. zm.), w myśl którego wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. Z przepisu tego skarżąca wywodzi brak właściwości po stronie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do prowadzenia postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji Naczelnika, wskazując jednocześnie sygnatury trzech wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w których to orzeczeniach sąd zajął analogiczne stanowisko. Jednakże dwa pierwsze wskazane wyroki zostały uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach o sygn. akt I OSK 437/13 i sygn. akt I OSK 2582/13 z przyczyn wadliwej oceny przez sąd organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji. Wbrew twierdzeniom skargi, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest organem właściwym rzeczowo do prowadzenia postępowań nieważnościowych dotyczących decyzji wydanych na podstawie art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. Właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. Jeżeli nastąpiły zmiany w strukturze administracji publicznej, wówczas należy najpierw ustalić organ, na który przeszła w danych sprawach właściwość, a następnie określić organ wyższego stopnia. Z uwagi na fakt, że aktualnie nie obowiązuje akt, którego przepis stanowił podstawę prawną decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Łazach z 4 sierpnia 1979 r. (tj. ustawa z 27 października 1977 r.), zaś w strukturze administracji nie ma organu – naczelnika miasta i gminy oraz z uwagi na to, że obecnie sprawy przejęcia nieruchomości za odpłatnością znajdują się w kompetencji Agencji Nieruchomości Rolnych - właściwym do przeprowadzenia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z [...] r. jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako sprawujący nadzór nad Agencją (por. wyroki NSA z 7 VII 2015 r. sygn. akt I OSK 2279/14, z 4 XII 2014 r. sygn. akt OSK 2584/13, z 7 X 2014 sygn. akt I OSK 437/13, z 3 III 2010 r. sygn. akt. I O W 191/09). Wobec tego chybiony jest zarzut skargi odnośnie naruszenia przepisu art. 157 § 1 kpa. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 151 ppsa.