I SA/Wa 1284/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Owsińska-Gwiazda WSA Jolanta Dargas Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2011 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego T. P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2011 r., którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy B. z dnia [...] grudnia 1980 r., orzekającej o przejęciu na własność Państwa na wniosek F. P. udziału stanowiącego ¾ ([...] ha) z gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni [...] położonego we wsi P., stanowiącego w dacie przejęcia przedmiot współwłasności F. P. i jej syna T. P. Na skutek wniosku T. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] grudnia 1980 r., której stwierdzenia nieważności domagał się została wydana na podstawie art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140). W myśl tego przepisu – w razie braku następców lub gdy następca nie spełniał warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, gospodarstwo rolne na wniosek rolnika przejmowało państwo. Zdaniem organu wnioskodawca nie spełniał warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego bowiem nie przedstawił żadnego dowodu stwierdzającego posiadanie kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1972 r. Nr 31, poz. 215 ze zm.) tj. świadectwa ukończenia szkoły rolniczej lub przysposobienia rolniczego. Natomiast przedłożony przez niego dokument w postaci świadectwa uzyskania tytułu zawodowego wykwalifikowanego rolnika nie mógł wpłynąć na wydane rozstrzygnięcie, bowiem obowiązujące wówczas przepisy nie przewidywały, aby ten rodzaj uprawnień mógł stanowić podstawę do uznania, że następca posiada kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Tym samym organ uznał, że stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 1980 r. nie daje podstaw do przyjęcia, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. P. zarzucił: - naruszenie art. 43 ust. 3 oraz art. 45 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin przez przyjęcie przez organ, że F. P. nie miała możliwości przekazania gospodarstwa rolnego następcy, ponieważ dzieci pracowały poza rolnictwem i nie posiadały kwalifikacji tj. nie były następcami w rozumieniu tej ustawy, - niesłuszne przyjęcie, że przedłożony dokument w postaci świadectwa uzyskania tytułu zawodowego wykwalifikowanego rolnika wydany przez Państwową Komisję Egzaminacyjną powołaną przez Urząd Wojewódzki Oświaty i Wychowania w P. w dniu [...] kwietnia 1978 r. nie może służyć za dowód posiadania kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m.in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) - dalej jako p.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Jednocześnie art. 134 p.p.s.a. stanowi, że rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd doszedł do przekonania, że jest ona zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu, wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, ze względu na naruszenie przepisów o właściwości. Tę kwalifikowaną wadę Sąd zobowiązany był stwierdzić z urzędu, co nie jest równoznaczne z przesądzeniem o merytorycznej wadliwości wydanego rozstrzygnięcia. Kwestia ta jednak nie mogła stać się przedmiotem oceny Sądu w tym postępowaniu. Zgodnie z art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako Kpa) organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia wskazuje art. 17 Kpa. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Natomiast wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zmienione lub zreformowane. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności należy ocenić według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanych decyzji. Jeśli nastąpiły zmiany w strukturze administracji publicznej, wówczas należy najpierw ustalić organ, na który przeszła w danych sprawach właściwość, a następnie określić organ wyższego stopnia. (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 732, a także wyrok Sądu Najwyższego z 3 września 1998r., sygn. akt III RN 83/98 OSNAPiUS 1999/9, poz. 293; postanowienie NSA z 2.01.2003r., sygn. akt. I SA 3120/01, Lex nr 81672). W aktualnym porządku prawnym nie obowiązuje akt normatywny, na podstawie którego doszło do przejęcia gospodarstwa rolnego (ustawa z 1977 r.) i w strukturze organów administracji państwowej brak terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego jakim był naczelnik gminy, który według ustawy z 1977 r. był organem właściwym do wydania decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Państwa. W kwestionowanej w trybie nieważnościowym decyzji przejmującej z dnia [...] grudnia 1980 r. pouczono o możliwości wniesienia odwołania do ówczesnego Wojewody [...], z której to możliwości wnioskodawczyni nie skorzystała. Uprzednio w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywodzono, że reforma administracyjna kraju, przeprowadzona w 1998 r. poprzez zmianę szeregu ustaw prawa materialnego, ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668) nie wskazała organu właściwego w sprawach dotyczących przejęcia nieruchomości w oparciu m. in. o ustawę z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Natomiast od dnia 27 maja 1990 r. sprawy dotyczące decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo przeszły do właściwości administracji rządowej, a od 1992 r. - Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (następnie Agencji Nieruchomości Rolnych). Organu wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przed tą datą poszukiwano w drodze ustalenia organu wyższego stopnia w stosunku do organu, który byłby właściwy do wydania decyzji w pierwszej instancji. Organem tym w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych stał się Minister właściwy do Spraw Rolnictwa (por. m. in. postanowienie NSA z dnia 8 maja 2008 r. sygn. akt I OW 9/08). Powyższa kategoria spraw, dopóki istniały w prawie materialnym (jak długo nie przestała istnieć podstawa prawna do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach), należała do spraw z zakresu administracji rządowej. Zmiana właściwości w tych sprawach nastąpiła po raz kolejny z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206) - (por. m. in. postanowienie NSA z 21 maja 2009 r., sygn. akt I OW 28/09). Na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie, należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji, tj. organów administracji rządowej. Powołana ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2009 r., a w uprzednio obowiązującym stanie prawnym orzecznictwo NSA jednolicie przyjmowało w tego typu sprawach właściwość ministra, a nie wojewody. Zatem wadliwie Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. przekazał wniosek T. P. do rozpoznania Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi bowiem w tej dacie to wojewoda był organem właściwym w sprawie. Niemniej jednak Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi swą decyzję merytoryczną w tym przedmiocie wydał dopiero w dniu [...] października 2011 r. więc zobowiązany był uwzględnić zaistniałą, kolejną zmianę stanu prawnego, przesądzającą o obecnej właściwości organu do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] grudnia 1980 r., orzekającej przejęciu na własność Państwa udziału F. P. (3/4) w gospodarstwie rolnym o łącznej pow. [...] ha, położonego we wsi P. Orzekając w tej sprawie dwukrotnie - na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - Minister pominął postanowienia art. 3 ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy, z których wynika, że wojewoda w tej kategorii spraw jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kpa. W rozpatrywanej sprawie - po wejściu w życie wskazanej ustawy - właściwość organów administracji do weryfikacji decyzji wydanych przez ówczesne terenowe organy administracji państwowej należy oceniać przez pryzmat tego, czy ostateczna decyzja, w stosunku do której toczy się obecnie postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności, została wydana przez organ "szczebla podstawowego" czy "wojewódzkiego", a więc - przez organ pierwszej czy drugiej instancji. Jeżeli weryfikowaną decyzję ostateczną wydał organ pierwszej instancji (tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności stawał się wojewoda. Organem właściwym do orzekania w I instancji o nieważności decyzji minister byłby tylko wówczas, gdy decyzja będąca przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności została wydana przez organ drugiej instancji. W rozpatrywanej sprawie nie doszło do kontroli instancyjnej decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] grudnia 1980 r., z uwagi na niewniesienie od niej odwołania. Wniosek o stwierdzenie jej nieważności winien zatem dniu [...] października 2012 r. rozpoznać właściwy wojewoda. Stanowisko to podzielane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, znalazło wyraz w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych po 1 kwietnia 2009 r. m.in. w postanowieniach: z dnia 21 maja 2009 r. I OW 28/09, z 10 czerwca 2010 r. I OW 41/10, z dnia 8 lipca 2010 r. I OW 65/10, z dnia 8 października 2010 r. I OW 104/10, I OW 105/10, I OW 107/10 oraz w wyroku z dnia 8 października 2010 r. I OSK 1691/09 (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt. 1 i 2 sentencji rozstrzygnął na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.