I SA/Wa 291/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M.C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z [...] wydaną po rozpoznaniu wniosku M. C. (Skarżąca) o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju (Minister) utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym : Orzeczeniem z [...] wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37), Minister Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych stwierdził przejście na własność Skarbu Państwa m.in. nieruchomości położonej w [...] o pow. [...] m2, oznaczonej jako działka nr [...], nr rej. gruntów [...], nr rep. KW [...], stanowiącej własność J. M. Decyzją ostateczną z [...] Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosku B. M., następcy prawnego J. M. odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z [...]. Pismem z 21 grudnia 2004r. B. M., wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] zarzucają tej decyzji rażące naruszenie art. 9 i art. 107 kpa, poprzez błędne pouczenie o przysługującym stronie trybie zaskarżenia. W wyniku błędnego pouczenia strona wniosła skargę na powyższą decyzję bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga ta została odrzucona postanowieniem z dnia 06.10.1998r. sygn. akt IV SA 1268/96 ze względu na niewyczerpanie przez stronę przysługujących jej środków odwoławczych. Decyzją z [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...]. Skarżąca, jako następczyni prawna B. M., wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powyższą decyzją podnosząc, że błędne pouczenie w decyzji z dnia [...] o środku jej zaskarżenia należy traktować jako rażące naruszenie art. 107 § 1 kpa. Zastosowanie się przez stronę do błędnego pouczenia o środkach zaskarżenia skutkowało bowiem odrzuceniem przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi na decyzję z [...]. Opisaną na wstępie decyzją Minister utrzymał w mocy decyzję z [...] wskazując w uzasadnieniu, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 kpa i w związku z tym wymaga jednoznacznego ustalenia zaistnienia przesłanki nieważności, określonej w art. 156 § 1 kpa. Minister wyjaśnił, że decyzja z [...] wydana została z uwzględnieniem wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 1995r. sygn. akt IV SA 2128/93 Minister wyjaśnił następnie, że w jego ocenie nie jest zasadny zarzut Skarżącej, jakoby decyzja z dnia [...] rażąco naruszała art. 107 § 1 kpa poprzez błędne pouczenie stron o prawie złożenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Niewątpliwie skarga B. M. na decyzję z [...] skierowana do Naczelnego Sądu Administracyjnego została odrzucona postanowieniem z dnia 6 października 1998r. sygn. akt IV SA 1268/96, jednakże powyższa okoliczność nie może przesądzać o rażącym naruszeniu przez kwestionowaną decyzję art. 107 § 1 kpa, ani art. 9 kpa. Organ wyjaśnił, że w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, tj. pod rządami ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8 ze zm.) w orzecznictwie i doktrynie jednolicie przyjmowano, iż decyzja wydana w pierwszej instancji przez naczelny organ administracji państwowej mogła być zaskarżona bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż art. 127 § 3 k.p.a. nie przewidywał odwołania od takiej decyzji z powodu braku organu wyższego stopnia, który byłby właściwy do rozpatrzenia odwołania. Kwestionowana decyzja została wydana po wejściu w życie ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368), której art. 34 ust. 1 stanowił, iż skargę można wnieść po wyczerpaniu środków odwoławczych, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków odwoławczych należało rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek odwoławczy przewidziany w ustawie (art. 34 § 2 ustawy). Jeśli zaś ustawa nie przewidywała środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi, należało przed wniesieniem jej do Sądu zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarga mogła być wniesiona po upływie 30 dni od dnia doręczenia wezwania (art. 34 § 3 ustawy). Z uwagi na zmianę stanu prawnego pojawiły się rozbieżności interpretacyjne związane z trybem wyczerpania środków zaskarżenia przy skarżeniu rozstrzygnięć organów centralnych. Powyższe rozbieżności zostały rozstrzygnięte dopiero uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia1996 r. sygn. akt OPS 4/96, w której Sąd wskazał, iż w sprawie, w której naczelny organ administracji państwowej wydaje decyzję w pierwszej instancji w postępowaniu określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego można wnieść, stosownie do art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, po wyczerpaniu trybu o ponowne rozpatrzenie sprawy, określonego w art. 127 § 3 kpa. Z uwagi na powyższe, nie można zarzucić organowi nadzoru orzekającemu w dniu [...], iż rażąco naruszył prawo pouczając strony o środkach zaskarżenia zgodnie z jedną z ówczesnych wykładni art. 34 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. w związku z art. 127 § 3 kpa. Za rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, można bowiem uznać jedynie oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji. Minister zaznaczył również, że ustawodawca, przewidując negatywne dla stron skutki błędnego pouczenia o środkach zaskarżenia, umieścił w kodeksie postępowania administracyjnego art. 112, zgodnie z którym błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Powyższa regulacja chroni stronę przed negatywnymi dla niej skutkami błędnych pouczeń o środkach zaskarżenia, a jednocześnie uniemożliwia organowi przyjęcie, iż błędne pouczenie strony o przysługującym jej środku zaskarżenia na decyzje administracyjną mogłoby rodzić skutki prawne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, co w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uważane jest za warunek przypisania rozstrzygnięciu cech rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister zaznaczył, że treść art. 107 § 1 kpa zobowiązuje organ do umieszczenia w decyzji pouczenia o środkach zaskarżenia, a element ten, mimo że wadliwie sformułowany, zawiera kwestionowana decyzja z dnia [...]. W świetle przedstawionych powyżej okoliczności nie jest również możliwe przyjęcie, iż decyzja z dnia [...] rażąco narusza art. 9 kpa. Minister końcowo wskazał, że ocena kwestionowanej decyzji z dnia [...] nie dała również podstaw do przyjęcia, iż może być ona dotknięta którakolwiek z pozostałych wad nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 kpa. Wydana została bowiem przez właściwy organ nadzoru (stosownie do art. 157 § 1 kpa w związku z art. 17 pkt 2 kpa i przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 lutego 1964 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych - Dz. U. nr 8, poz. 52), na podstawie obowiązujących ówcześnie i właściwych przepisów prawa, nie dotyczyła sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją i nie została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie (jej adresatami byli J. M. i [...], Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego, jako podmiot, na którego rzecz nastąpiło przejęcie nieruchomości oraz w celach informacyjnych Urząd Wojewódzki w [...] i Urząd Miejski w [...]). Brak skierowania decyzji do pozostałych spadkobierców J. M. nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, bowiem brak udziału wszystkich stron w postępowaniu może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W orzecznictwie ugruntowany jest bowiem pogląd, iż żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 kpa nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej - art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Ustawodawca przewidział odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności, a system weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności. Nie można również stwierdzić, aby decyzja z dnia [...] była niewykonalna w dniu jej wydania oraz, aby wywołała czyn zagrożony karą. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżąca wniosła do tutejszego sądu skargę wnosząc o uchylenie decyzji wydanej przez Ministra oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, że zaskarżonej decyzji zarzuca rażące naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 112 kpa, poprzez nieuzasadnioną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji nadzorczej naczelnego organu administracyjnego, pomimo bezspornego faktu, iż decyzja będąca przedmiotem pierwszego postępowania nadzorczego zawiera błędne pouczenie strony co do środka odwoławczego, z którego to środka strona skorzystała, co w konsekwencji spowodowało, iż organ do którego skierowany został błędnie wskazany środek odwoławczy, środek ten (skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego) nie rozpatrując merytorycznie - odrzucił, a tym samym - z winy organu administracyjnego - strona nie mogła skorzystać z prawa do pełnego i właściwego rozpatrzenia sprawy. Bezspornie błędne działanie organu administracyjnego, wynikiem którego jest zaskarżona decyzja, rażąco narusza także przepis art. 112 kpa , albowiem organ nie uwzględnił bezwzględnego nakazu wynikającego z tego przepisu, iż błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Skarżąca podkreśliła, że nie kwestionowała merytorycznych ocen zawartych w decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...], dotyczących prawidłowości postępowania administracyjnego zakończonego orzeczeniem Ministra Budownictwa i Przemyślu Materiałów Budowlanych z dnia [...]. Jej zasadniczy zarzut dotyczył błędności pouczenia o środku odwoławczym zawartego w decyzji nadzorczej z dnia [...] i tym samym braku właściwego pouczenia w decyzji o tym środku. Nic może bowiem umknąć uwadze, iż w dacie wydania decyzji z dnia [...] przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidywały, od dnia 1.09.1980 r., możliwość złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w przypadku wydania decyzji przez właściwego ministra. Z tego względu, Skarżąca oczekiwała w toku nowego postępowania nadzorczego, przede wszystkim, pełnej i właściwej pod względem prawnym, oceny zawartego w decyzji z dnia [...] błędnego pouczenia strony o przysługującym jej środku odwoławczym. Oceny, która uwzględniać będzie nic tylko opis stanu prawnego i niejednoznaczności interpretacyjnej przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania decyzji w dniu [...], ale nade wszystko skutków prawnych tego stanu rzeczy w odniesieniu do konkretnej sytuacji prawnej strony, która działając w zaufaniu do organu i zgodnie z jego wskazaniami poniosła wymierną prawnie szkodę w swoim interesie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że strona - nie ze swojej subiektywnej winy - pozbawiona została prawa do pełnego i wyczerpującego rozpatrzenia jej sprawy i tym samym możliwości załatwienia jej sprawy w sposób właściwy, tj. taki które gwarantowały jej zasady określone w art. 6, art. 7 i art. 9, a przede wszystkim, w art. 8 kpa. Czynnikiem, który stronę tego prawa pozbawił, bez wątpienia był brak w decyzji pouczenia o możliwości złożenia do organu, który wydal decyzję, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, które to pouczenie o takim właśnie prawie strony, było wymaganym przepisami Kpa elementem decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddanie. Uczestnik postępowania Prezydent miasta [...] w piśmie z dnia 10 kwietnia 2015 r. przyłączył się do stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest niezasadna. Stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na fakt, że jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wskazanych w wymienionym art. 156 § 1 k.p.a W niniejszej sprawie, w toku postępowania administracyjnego Skarżąca prezentowała pogląd, że decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] rażąco naruszała prawo to jest art. 107 § 1 kpa z uwagi na wadliwe pouczenie o przysługującym stronie środku zaskarżenia. W toku postępowania sądowoadministracyjnego Skarżąca wskazała dodatkowo, że decyzja z [...] rażąco narusza również art. 112 kpa , albowiem organ nie uwzględnił bezwzględnego nakazu wynikającego z tego przepisu, iż błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W orzecznictwie sądowym reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 910, z 8 lutego 2013 r. I OSK 1683/11, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela przedstawione w zaskarżonej decyzji stanowisko Ministra, co do braku oczywistości naruszenia art. 107 kpa w decyzji z [...] poprzez zawarcie w niej błędnego pouczenia, co do przysługującego stronie środka zaskarżenia. Minister słusznie zwrócił uwagę, że po wejściu w życie ustawy z dnia 11 maja 1995 r. pojawiły się rozbieżności co do tego, czy decyzja wydana w pierwszej instancji przez naczelny organ administracji państwowej może być zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego, czy też, przed wniesieniem skargi konieczne jest dopełnienie dodatkowych czynności, to jest wystąpienie z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Zaistnienie powyższych rozbieżności skutkowało wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z 9 grudnia 1996 r. OPS 4/96, w której wskazane zostało, że w sprawie, w której naczelny organ administracji państwowej wydaje decyzję w pierwszej instancji w postępowaniu określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego można wnieść, stosownie do art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm.) po wyczerpaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, określonego w art. 127 par. 3 kpa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet jeśli później została ona uznana za nieprawidłową, a nawet już sam fakt istnienia różnych wykładni przepisu prawa wskazuje, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia normy prawnej. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie można więc stosować, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze. Odmienna wykładnia konkretnego przepisu prawa, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji (por. wyroki NSA z 19 kwietnia 2013 r. II GSK 190/12, z 16 stycznia 2013 r. II GSK 1975/11, dostępne na wskazanej wyżej stronie internetowej). Nawet zatem uznanie, że inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa (tak m.in. NSA w wyrokach z dnia 2 września 2011 r. sygn. akt 743/10, LEX nr 965221; z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt II GSK 1061/08, LEX nr 596660, z dnia 30 maja 2008 r., LEX nr 505307; z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 28/06, LEX nr 319171). Jak słusznie zwrócił uwagę Minister, badana decyzja wydana została w dniu [...], a więc jeszcze przed datą podjęcia uchwały z 9 grudnia 1996 r. OPS 4/96, wyjaśniającej zasady wnoszenia skargi do NSA po wejściu w życie ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Wobec powyższego, okoliczność, że wydając decyzję z [...] organ pouczył stronę, iż od decyzji tej przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może być uznana za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Strona Skarżąca podnosiła na etapie skargi do tutejszego sądu, że decyzja z [...] narusza również art. 112 kpa, bowiem wbrew treści powyższego przepisu strona postępowania zakończonego wydaniem powyższej decyzji poniosła negatywne skutki błędnego pouczenia. Zarzut ten jest również nieuzasadniony. Strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] po uzyskaniu postanowienia odrzucającego skargę z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia, mogła wystąpić z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy oraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, powołując się właśnie na art. 112 kpa. Dopiero w razie odmowy przywrócenia terminu powstałaby możliwość zarzucenia organowi, że naruszył art. 112 kpa bowiem strona nie wniosła w terminie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy na skutek błędnego pouczenia. Sąd podziela również stanowisko Ministra ze decyzja z [...] nie jest dotknięta innymi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Podsumowując wskazać należy, że decyzji z [...] nie można postawić zarzutu oczywistości naruszenia przepisu prawa, ani też zarzutu rażącego naruszenia przepisu prawa w rozumieniu wskazanym na wstępie uzasadnienia. Wobec powyższego, Minister postąpił prawidłowo utrzymując w mocy decyzję z [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z [...]. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.