I SA/Wa 294/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart, Sędziowie sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant specjalista Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o. o. Sp. komandytowa w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu opłaty dla [...], Spółki zo.o. Sp. k. Organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] ustalił dla [...] sp. z o.o. sp.k. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...] oznaczonej jako działki ewidencyjne [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], i [...], które powstały na skutek podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w [...] uregulowane w KW Nr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wykazał, iż podział nieruchomości, dokonany na wniosek Spółki, zatwierdzony ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2018r., spowodował wzrost jej wartości, zaś procentowa stawka wzrostu wartości nieruchomości została ustalona zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...]. Skarżąca Spółka zakwestionowała wydane rozstrzygnięcie wskazując na naruszenie art. 98a ust. 1 w związku z art. 153 ust. 1 i art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 1 i ust. 3 oraz § 36 ust. 6 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 98a ust. 1 i ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W następstwie rozpoznania powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ww. decyzją z [...] grudnia 2018 r. utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W motywach decyzji przedstawiło materialno-prawną podstawę wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 98a i 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazując na treść tych przepisów. Następnie zaś dokonało oceny operatu w aspekcie tych przepisów oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U Nr 207, poz. 2109 ze zm.), uznając, iż z tej perspektywy wycena spełnia wymogi określone przepisami ujętymi w wymienionych aktach normatywnych. Przedstawiło także sposób wyceny nieruchomości zastosowany przez rzeczoznawcę. Za prawidłowe uznało zastosowany przez rzeczoznawcę sposób doboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej przed podziałem i po podziale. Jak wynika z operatu szacunkowego, ustalając wartość nieruchomości biegły zestawił działki przeznczone pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo- usługową o dużym i małym areale, o cechach najbardziej podobnych do cech nieruchomości wycenianej. Za cechy te uznał lokalizację, sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, położenie względem dróg oraz wielkość i kształt działki. Kolegium zauważało przy tym, że nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Zatem to rzeczoznawca dokonuje wyboru właściwego podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyła Spółka [...] Sp. z o.o. Sp. k. w [...] Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie następujących przepisów : art. 98a ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( dalej jako ugn) w zw. z art. 153 ust. 1 i art. 4 pkt 16 ugn oraz §4 ust. 1 i ust. 3 oraz §36 ust. 6 pkt 5 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. (dalej jako: " Rozporządzenie") poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wartość nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej nie stanowi sumy wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7, 77, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [dalej jako: kpa w zw. z art. 98a ust. 1b ugn w zw. z art. 146 ust. 1a ugn poprzez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie, w jakim przeprowadzenie tego postępowania było niezbędne dla ustalenia czy operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości został sporządzony w sposób zgodny z przepisami prawa, co doprowadziło do wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o wadliwy operat szacunkowy sporządzony z naruszeniem art. 98a ust. 1b w zw. z art. 153 ust. 1 i art. 4 pkt 16 ugn oraz § 4 ust. 1 i ust. 3 oraz § 36 ust. 6 pkt 5 Rozporządzenia tj. w oparciu o operat szacunkowy, w którym: nie przyjęto, że wartość nieruchomości położonej w m. [...], gm. [...], oznaczonej jako działki ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], ob. [...] o łącznej powierzchni [...] m2 ( dalej jako: nieruchomość) przed podziałem stanowiła suma wartości poszczególnych działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi, tj. suma wartości działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]; ustalono wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale w oparciu o transakcje nieruchomościami, które nie spełniały kryterium podobieństwa; nieprawidłowo zostały wybrane: podejście i metoda szacowania wartości nieruchomości; nie ustalono wartości nieruchomości po podziale z uwzględnieniem rzeczywistych cech powstałych działek, tj. nie uwzględniono, że przeznaczenie części nieruchomości podlegającej podziałowi pod drogę wewnętrzną spowodowało zmniejszenie wartości tej części nieruchomości w stosunku do pierwotnego przeznaczenia i w konsekwencji nie uwzględniono takiej wartości działki nr [...] stanowiącej po podziale nieruchomości drogę wewnętrzną, jaką mają działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne; art. 138 §1 pkt 1 kpa poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej pomimo jej wydania z ewidentnym naruszeniem art. 98a ust. Ib w zw. z art. 153 ust. 1 i art. 4 pkt 16 ugn oraz §4 ust. 1 i ust. 3 oraz §36 ust. 6 pkt 5 Rozporządzenia, tj. w oparciu o operat szacunkowy, w którym rzeczoznawca niewłaściwie dobrał nieruchomości podobne, wadliwie ocenił wartość nieruchomości przed podziałem, jako niestanowiącą sumy wartości poszczególnych działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości przed podziałem, jak i wadliwie ocenił wartość nieruchomości po podziale nie uwzględniając przeznaczenia części nieruchomości podlegającej podziałowi pod drogę wewnętrzną, co spowodowało zmniejszenie wartości tej części nieruchomości w stosunku do pierwotnego przeznaczenia; IV. art. 138 §1 pkt 2 kpa polegające na nieuchyleniu przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji i nie wydaniu decyzji orzekającej co do istoty sprawy (ani nieuchyleniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 §2 kpa) pomimo, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 107 §1 pkt 5 kpa w zw. z art. 98a ust. 1 i ust. 1b ugn poprzez ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, ale jako nieobejmującej działki ewidencyjnej nr [...] (stanowiącej po podziale nieruchomości drogę wewnętrzną), przy jednoczesnym uwzględnieniu wartości działki nr [...] przy ustalaniu wartości nieruchomości po podziale, przyjętej jako suma wartości wszystkich działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania, wchodzących w skład nieruchomości, tj. z pominięciem przez organ pierwszej instancji w sentencji decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej działki nr [...] pomimo uwzględnienia jej wartości dla celów ustalenia opłaty adiacenckiej. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła u uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz o zasadzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2018 poz. 1302 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Na wstępie rozważań należy wskazać, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 98a ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm. – dalej: "u.g.n."), z którego wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) nastąpił podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela, 2) ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, 3) nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1a u.g.n.), 4) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek którego nowa konfiguracja, czy wielkość nowopowstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, opłata adiacencka jest rodzajem daniny publicznej na rzecz gminy, której wprowadzenie ma źródło właśnie w tym, że określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową na skutek zdarzenia, jakim jest m.in. podział nieruchomości (por. uchwała NSA z dnia 9 października 2000, OPK 8/00, ONSA 2001, z.1, p.15). Zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego - art. 156 ust. 1 u.g.n. Wątpliwości, jakie wyłoniły się w rozpatrywanej sprawie, związane są właśnie z oceną sporządzonego operatu szacunkowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a. Ocena operatu, do której zobowiązane są organy administracji, a którą następnie może weryfikować Sąd, obejmuje ocenę operatu przede wszystkim od strony formalnej, pod względem kompletności i przydatności dla określonego celu, nie wnikając w merytoryczną wartość wyceny z uwagi na wymaganą wiedzę fachową, potwierdzoną nabyciem uprawnień rzeczoznawcy majątkowego. Zatem o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. (por. m.in. wyrok NSA z 16 września 2016 r., I OSK 2938/14 wszystkie orzeczenia publik. w CBOSA). Takiej oceny władna jest dokonać organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. (por. też wyrok WSA we Wrocławiu z 24 sierpnia 2017 r., II SA/Wr 384/17, wyrok WSA w Gliwicach z 29 lipca 2016 r., II SA/Gl 356/16; wyrok WSA w Olsztynie z 7 października 2015 r., I SA/Ol 54/15, wyrok NSA z 5 lutego 2015 r., I OSK 1224/13, wyrok WSA w Kielcach z 4 lutego 2015 r., II SA/Ke 1110/14). Także wyboru nieruchomości porównawczych dokonuje rzeczoznawca majątkowy, jako osoba posiadająca w tym zakresie wiadomości specjalne oraz stosowne i niezbędne uprawnienia, a także kwalifikacje. Biegły również decyduje jaki rynek jest miarodajny dla szacowanej nieruchomości. Wiedza w tym zakresie jest wiedzą specjalną, którą dysponuje biegły, a zatem organ i sąd administracyjny nie mogą kwestionować ustaleń biegłego, jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku przez rzeczoznawcę majątkowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 października 2011 r., sygn. akt l SA/Wa 835/11,). Strona kwestionująca dany operat szacunkowy powinna przedłożyć organowi dowód jego nieprawidłowości w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Samo zaś niezadowolenie strony z opinii biegłego, czy też subiektywne przekonanie strony o nieprawidłowości sporządzonej wyceny nieruchomości, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 sierpnia 2017 r., II SA/Gd 370/17). Przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Nie można jednak przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji, gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza nie przedkładając żadnego opracowania konkurencyjnego, a ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów. W sporządzonym w sprawie operacie szczegółowo opisano zarówno podstawę prawną opracowania, przedmiot i zakres wyceny, sposób wyceny, w tym podejście, metodę i technikę wyceny, wykonano analizy danych i charakterystykę rynku nieruchomości, a wreszcie określono wartość nieruchomości przed i po podziale. Rzeczoznawca w sposób uprawniony dokonał analizy transakcji nieruchomości podobnych, przyjmując dwuletni okres badania cen od daty, na którą określa się wartość nieruchomości (zakres badania rynku lata 2016-2017), co jest zgodne z zasadami wyceny nieruchomości przy zastosowanym przez rzeczoznawcę podejściu określonymi przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n., przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nie oznacza to jednak, że mają to być nieruchomości identyczne. Biegły przyjmując do porównań nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo- usługową, położone w powicie [...] (w większości w gminie [...]), o areałach i sposobie zagospodarowania podobnych do nieruchomości wycenianej dopełnił również obowiązku określonego w ww. artykule. Dodatkowo w odwołaniu od decyzji skarżąca zgłosiła zastrzeżenia wobec przedmiotowego operatu szacunkowego, na które odpowiedział biegły w piśmie z [...] września 2018 r., wyjaśniając, że teren powiatu [...] przyjęty do analizy to rynek lokalny. Odniósł się również do sposobu szacowania działek przeznaczonych pod drogi wewnętrzne. Z tych względów należało uznać, że opinia biegłego przedstawia się jako pełna, wszechstronnie i szczegółowo uzasadniona. Z jej treści nie wynikają żadne wątpliwości odnośnie przyjętych metod i sposobu wyceny, w tym doboru transakcji. Przechodząc do analizy poszczególnych zarzutów skargi należy stwierdzić, że były one niezasadne. Sąd odniósł się do niektórych z nich szczegółowo, pomimo że w istocie stanowiły merytoryczną polemikę z treścią operatu szacunkowego. Przede wszystkim, w ocenie Sądu, biegły prawidłowo wycenił wartość nieruchomości gruntowej przed podziałem, przyjmując do porównań nieruchomości niezabudowane o pow. powyżej 4000 m2, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo- usługową. Niektóre z przyjętych do porównań nieruchomości składały się z więcej niż jednej działki ( poz. [...], [...] i [...]). Spełniały zatem kryterium podobieństwa. Ponadto należy zauważyć, że art. 98a u.g.n. został znowelizowany, poprzez dodanie ust. 1b przez art. 1 pkt 20 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz.U.2017.1509) zmieniającej u.g.n. z dniem 23 sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu zmian (Sejm RP VIII kadencji, Nr druku: 1560) wskazano m. in.: "(...) art. 98a ust. 1 i 1b – (...) Doprecyzowanie zasad określania wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej ma na celu wyeliminowanie wątpliwości interpretacyjnych oraz rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych występujących w tym zakresie. Wycena nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości powinna odzwierciedlać ratio legis instytucji opłaty adiacenckiej. Wzrost wartości w tym przypadku wynika z dokonania podziału nieruchomości (w postępowaniu administracyjnym lub sądowym), którego skutkiem jest wydzielenie działek mogących stanowić odrębne nieruchomości. Niektóre sądy w sytuacjach, kiedy rzeczoznawca majątkowy określa wartość nieruchomości po podziale jako sumę wartości poszczególnych działek, nie dopuszczają tej metody powołując się na kodeksową definicję nieruchomości. Taka interpretacja ogranicza możliwość wykonania rzetelnej wyceny nieruchomości w związku z niedostateczną liczbą nieruchomości podobnych do nieruchomości po podziale. Obserwacja rynku wskazuje bowiem, że właściciele nieruchomości tylko sporadycznie zbywają po podziale nieruchomość w całości (wszystkie wydzielone działki gruntu łącznie). Doprecyzowanie zasad wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości wyeliminuje przypadki niewłaściwej praktyki wyceny nieruchomości. Wprowadzenie art. 98a ust. 1b ma na celu poprawę czytelności przepisu art. 98a." Zatem nieprawidłowa jest interpretacja art. 98a ust. 1b ugn przedstawiona w skardze, odnosząca się do konieczności szacowania nieruchomości zarówno przed podziałem i o podziale jako sumy wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. W aktualnym stanie prawnym, po nowelizacji z 2017 r., art. 98a ust. 1 b u.g.n. rzeczoznawca ma prawo właśnie po podziale oszacować wartości nieruchomości jak zsumowanie wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania, wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. A w taki właśnie sposób dokonana została wycena przedmiotowej nieruchomości. Kolejną kwestią istotną w sprawie jest sposób wyceny działki gruntu nr [...] , przeznaczonej pod drogę wewnętrzną. Z akt sprawy wynika i tak przyjął biegły, że działka nr [...] przeznaczona jest zgodnie z planem miejscowym pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Biegły przyjął procedurę wyceny w oparciu o § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z § 36 ust. 6 pkt 5 rozporządzenia, przepisy ust. 1-4 stosuje się m.in. przy określaniu wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne. Zgodnie z przepisem art. 154 ust. 2 u.g.n. podstawowym dokumentem, służącym do określenia przeznaczenia gruntu jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazuje biegły, wartość działki o nr geodezyjnym [...] została ustalona tak jak wartość gruntów, z którą ją wydzielono, co jest zgodne z ww. przepisem. W tym zakresie rzeczoznawca wyjaśnił, że w obrocie rynkowym nieruchomości gruntowych nie występują samodzielnie grunty stanowiące wyłącznie drogi wewnętrzne. Działki te są bowiem sprzedawane razem z działkami budowlanymi na współwłasność z udziałem odpowiadającym z reguły ułamkowi ilości obsługiwanych działek budowlanych, a ich cena w aktach notarialnych podawana jest łącznie jako jedna całość z działką budowlaną. Sąd podziela to stanowisko. Wobec powyższego Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Dlatego też orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).