I SA/Wa 295/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] Wojewoda [...] na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] orzekajacą o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość gruntową wydzieloną pod drogę publiczną gminną, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie [...], gmina [...]. Powyższe rozstrzygniecie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] zatwierdził podział nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym N. w gminie [...], oznaczonej m. in. jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 uregulowanej w KW [...] w wyniku, którego wydzielono m. in. działkę nr [...] o pow. [...] m2 z przeznaczeniem na drogę gminną. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podział ten jest zgodny z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego wsi [...] w gminie [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] października 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 295, poz. 8065). Wobec braku wniesienia odwołania ww. decyzja podziałowa stała się ostateczna, a własność działki [...] przeszła na Gminę [...]. W. Z. zwrócił się do Starosty Powiatu [...] z wnioskiem o ustalenie wysokości odszkodowania za ww. działkę oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr ew. [...] o powierzchni [...] m2. W toku postępowania o odszkodowanie nie doszło między stronami do zgodnego ustalenia wysokości odszkodowania w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej jako u.g.n. Z uwagi na to, że W. Z. zmarł, swój udział na prawach strony zgłosili jego spadkobiercy A. Z., A. M. oraz K. Z. Starosta Powiatu [...] przyjmując za skuteczne wstąpienie spadkobierców do postępowania uznał, że pomiędzy wstępującymi, a organem nie doszło do porozumienia w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania, zatem uzasadnione jest jego ustalenie w drodze decyzji administracyjnej. W związku z powyższym organ zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu szacunkowego. W dniu [...] września 2011 r., rzeczoznawca W. K. sporządziła operat, jednak z uwagi na to, że istniały wątpliwości co do zbioru nieruchomości porównawczych, oceny cech nieruchomości wycenianej i wartości współczynników korygujących w dniu 2 czerwca 2012 r. rzeczoznawca sporządziła nowy operat. Dokonując oceny jego poprawności przy zastosowaniu m. in. przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) znowelizowanego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r., które weszło w życie w dniu 26 sierpnia 2011 r. (Dz. U. Nr 165 z 2011 r. poz. 985), Starosta Powiatu [...] uznał, że rzeczoznawca majątkowy właściwie zastosował procedurę wynikającą z powołanych przepisów i ze względu na brak transakcji na nieruchomościach przeznaczonych pod drogi dla określenia wartości rynkowej przyjął przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, to jest pod zabudowę mieszkaniową przy zastosowaniu podejścia porównawczego metody porównywania parami. Na podstawie analizy rynku rzeczoznawca wyodrębnił do określenia wartości rynkowej gruntu trzy transakcje na nieruchomościach uznanych przez niego za najbardziej podobne. Dwie z nich są położone na terenie gminy [...] w miejscowości [...], która jest wsią o zbliżonym do [...] stopniu zagęszczenia zabudowy. Do cech rynkowych, które miały największy wpływ na ceny rzeczoznawca zaliczył położenie (strefę), sąsiedztwo, oraz uzbrojenie. W następstwie powyższych czynności określił wartość rynkową gruntu stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] na kwotę [...] zł. Starosta [...] uznał, że przedmiotowy operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo. Ponadto po skonfigurowaniu treści kopii mapy złożonej przez wnioskodawców w dniu [...] lutego 2012 r., z treścią posiadanej dokumentacji nie stwierdził różnic, które mogłyby wpłynąć na ustalenie stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o jej podziale. Na rozprawie administracyjnej, która odbyła się w dniu 25 czerwca 2012 r., uczestnicy zgłosili zastrzeżenia do operatu szacunkowego domagając się podania numerów działek wziętych do porównań, wskazując na pełne uzbrojenie wycenianej działki, co ich zdaniem rzutuje na ocenę cechy "uzbrojenia". Powyższe wątpliwości zostały przez rzeczoznawcę szczegółowo wyjaśnione poprzez dokonanie szczegółowego opisu nieruchomości wziętych do porównań pod względem ich cech rynkowych. Wyjaśnienia zostały przesłane stronom przy piśmie z dnia 13 lipca 2012 r. Reasumując organ pierwszej instancji uznał, że operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] czerwca 2012 r. jest prawidłowy, zgodny z prawem, spójny, właściwie uzasadniony i wystarczająco uzupełniony. Ponadto przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Mając na uwadze powyższe Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość gruntową wydzieloną pod drogę publiczną gminną, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 w obr. [...] gm. [...] w wysokości [...] zł, zobowiązując do jego wypłaty na rzecz A. Z., A. M. i K. Z. w udziale [...] części, Gminę [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji Wójt Gminy [...] wniósł odwołanie do Wojewody [...] domagając się jej uchylenia. Odwołujący się podniósł, że skoro na etapie postępowania przed starostą strona zmarła, to powinien to postępowanie umorzyć, a spadkobierców strony odesłać w pierwszej kolejności do niego celem przeprowadzenia stosownych negocjacji. Ponadto odwołujący się zakwestionował prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego. W toku postępowania odwoławczego Wojewoda [...] uznał, że Starosta Powiatu [...] prawidłowo wszczął administracyjną procedurę ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Organ drugiej instancji przyjął, że skoro W. Z. - dotychczasowy właściciel nieruchomości zmarł, to w jego prawa wstąpili jego spadkobiercy, którzy pismem z dnia 13 września 2011 r. podtrzymali złożony wcześniej wniosek. W ocenie Wojewody [...] w takiej sytuacji nie zachodziła konieczność ponownego przeprowadzenia rokowań ze spadkobiercami byłego właściciela przedmiotowej działki. Odnosząc się do kwestii oceny prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] czerwca 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. K., Wojewoda [...] powtórzył ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji co do zastosowanej metody wyceny, wyboru dostępnych transakcji do porównań, oraz procedury zapoznania się przez strony ze sporządzonym operatem szacunkowym. Uznał również, że operat szacunkowy konsekwentnie przyjmuje metodologię ustalenia wysokości odszkodowania szacowanej nieruchomości oraz zastosowano w nim właściwe podejście, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku, z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Wojewoda [...] zauważył, że skoro Wójt Gminy [...] uważał, że w sporządzonym na zlecenie organu pierwszej instancji i przyjętym jako podstawa ustalenia odszkodowania operacie szacunkowym istnieją nieprawidłowości w zakresie sposobu wyceny nieruchomości, to miał on zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. możliwość zwrócenia się do odpowiedniej organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, choćby i po to by przedłożyć organowi stosowny przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych do zakwestionowanego przez nich operatu szacunkowego. Organ odwoławczy podkreślił, że możliwość skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zależy wyłącznie od inicjatywy strony, a strona skarżąca nie przedłożyła opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Również Wójt Gminy [...] nie skorzystał z przysługującego uprawnienia do przedłożenia innego operatu szacunkowego wykonanego na jego zlecenie, który po ocenie przez organ mógłby stanowić dowód w sprawie. Reasumując organ odwoławczy uznał, że Starosta Powiatu [...] wywiązał się z obowiązków nałożonych na niego przepisami k.p.a., dokładnie wyjaśnił stan faktyczny i rozpoznał sprawę przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Majac na uwadze powyższe Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...]. Na powyższą decyzję Gmina [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie: - przepisów art. 6, 7, 9 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego i niedochowaniem wymogów stawianych przez te przepisy, a wiec działaniem w granicach prawa, przestrzeganiem przepisów oraz wyczerpującym informowaniem stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, skutkującym wydaniem przez organ pierwszej instancji decyzji bez zachowania wymogów stawianych przez art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 102, poz. 651)- dalej jako u.g.n., to jest przeprowadzeniem etapu negocjacji pomiędzy właścicielami nieruchomości, a Wójtem Gminy [...], a w konsekwencji zastosowaniem trybu ustalenia wysokości nieruchomości właściwego dla wywłaszczenia nieruchomości, a następnie utrzymanie tej decyzji przez Wojewodę [...] z zachowaniem tożsamej argumentacji, - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na zastosowaniu tego przepisu przez organ drugiej instancji pomimo istnienia okoliczności wymienionych w ppkt 1 i 2 i utrzymaniu decyzji organu pierwszej instancji, - rażące naruszenie art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5, 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 3 i § 4 oraz § 55 i § 56 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109) polegające na braku precyzji oraz dokładności w sporządzeniu operatu szacunkowego leżącego u podstawy orzeczenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie, a następnie utrzymanie tej decyzji przez Wojewodę [...] z zachowaniem tożsamej argumentacji, - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na zastosowaniu tego przepisu przez organ drugiej instancji pomimo istnienia okoliczności wymienionych w ppkt 1 i 2 i utrzymaniu decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła organom prowadzącym postępowanie, że nie przeprowadziły negocjacji pomiędzy stronami, a organem. Negocjacje zostały przeprowadzone jedynie z poprzednim właścicielem nieruchomości. W jej ocenie przeprowadzenie negocjacji należy uznać za warunek sine qua non wdrożenia całej procedury. Skarżąca uważa, że skoro na etapie postępowania przed Starostą strona zmarła organ powinien umorzyć postępowanie, a spadkobierców odesłać w pierwszej kolejności do Wójta Gminy [...] celem przeprowadzenia stosownych negocjacji zgodnie z przepisem art. 98 ust. 3 u.g.n. Zdaniem skarżącej nie sposób przyjąć, że spadkobiercy zdawali sobie sprawę, że wysokość odszkodowania ustala się w drodze kompromisu i ugodowych negocjacji. Gmina [...] wskazała również, że Starosta nie wykazał, aby strony zostały o tym fakcie powiadomione. Stan ich wiedzy w zakresie obowiązujacych przepisów prawa pozwalał im na wlaściwą i pełną ocenę sytuacji, a zwłaszcza w zakresie uprawnień do ugodowego, a nie spornego ustalenia wysokosci odszkodowania. Skarżąca poddała również w wątpliowść metodologię ustalenia wysokości odszkodowania przedmiotowej nieruchomości, przyjętej metody w wykonaniu operatu szacunkowego, podejścia oraz zastosowanych technik. Zaznaczyła, że rzeczoznawca nie odnotował transakcji na nieruchomościach przeznaczonych pod drogi, które umożliwiałaby określenie wartości nieruchomości, przez co nie miał miarodajnych i wiarygodnych źródel do dokonania wyceny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Na wstępie należy zauważyć, że materialnoprawną podstawę dla wydania w niniejszej sprawie decyzji odszkodowawczej stanowił przepis art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – dalej jako u.g.n., zgodnie z którym za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela i które przechodzą, z mocy prawa, na własność wymienionych w ust. 1 tego przepisu podmiotów, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z powyższego przepisu wynika zatem, że przeprowadzenie rokowań między właścicielem, a właściwym organem jest obligatoryjne. Tym samym bez przeprowadzenia rokowań nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji, bowiem podstawą wszczęcia takiego postępowania jest negatywny wynik rokowań. Przeprowadzenie rokowań winno być więc udokumentowane. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w niniejszej sprawie wymóg ów został zachowany, bowiem w dniu [...] czerwca 2011 r., przeprowadzono negocjacje między właścicielem nieruchomości W. Z., a Wójtem Gminy [...] zakończone podpisaniem protokołu uzgodnień. W § 5 protokołu wyraźnie stwierdzono, że "w wyniku negocjacji przeprowadzonych pomiędzy właścicielem, a gminą nie doszło do zgodnego ustalenia wysokości odszkodowania za działkę nr [...]". Uznać więc należy, że rokowania w sprawie odszkodowania były prowadzone i zakończyły się negatywnym wynikiem. Powyższe oznacza również, że Starosta Powiatu [...] w następstwie negatywnego wyniku negocjacji zasadnie wszczął postępowanie administracyjne o ustalenie odszkodowania. W tym kontekście w ocenie Sądu nie jest słuszny zarzut skarżącego, iż w sprawie objętej niniejszą skargą doszło do naruszenia przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n. i nie przeprowadzono negocjacji, gdyż nie uczestniczyli w nich spadkobiercy zmarłego W. Z. Wskazać należy, że w myśl przepisu art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania w jej miejsce wstępują jej następcy prawni. Jak wskazano już wcześniej W. Z. zmarł 7 sierpnia 2011 r. (por. protokół z dnia 12 sierpnia 2011 r., przyjęcia oświadczenia, Rep A nr [...]) czyli tuż po zakończeniu negocjacji, o których mowa w przepisie art. 98 ust. 3 u.g.n., co musiało spowodować automatyczną zmianę podmiotów w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia odszkodowania stosownie do przepisu art. 30 § 4 k.p.a. A zatem za chybiony należy uznać zarzut skarżącego, iż organ był zobligowany po raz kolejny do przeprowadzenia negocjacji w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...], skoro zgon właściciela nieruchomości nastąpił po zakończeniu negocjacji. Nie można również podzielić zarzutu skarżącej, iż Starosta Powiatu [...] po uzyskaniu informacji o zgonie W. Z. powinien był umorzyć postępowanie. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo spadkobierców zmarłego z dnia [...] września 2011 r., w którym oświadczają oni, że podtrzymują wniosek dotyczący ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną. Tym samym spadkobiercy wyraźnie oświadczają, iż chcą wstąpić w miejsce dotychczasowego uczestnika postępowania. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi dotyczącego wadliwości operatu szacunkowego i tym samym błędnej wyceny nieruchomości Sąd uznał, iż wycena ta została dokonana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy o gospodarce gruntami, powołanymi i zinterpretowanymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Szczegółowe regulacje dotyczące wyceny nieruchomości zawarte są w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Sposób szacowania gruntu wydzielonego przy podziale działki pod drogi publiczne w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. wskazuje § 36 ust. 6 pkt 2 tego rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem przy określaniu wartości tego gruntu stosuje się odpowiednio ust. 1 do ust. 4 ww. paragrafu. Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla wycenianej nieruchomości wynika, że była ona przeznaczona pod drogę natomiast przyległe do niej nieruchomości przeznaczone były pod zabudowę mieszkaniową (str. 6 operatu). Rzeczoznawca majątkowy wykonujący operat szacunkowy w rozpoznawanej sprawie, stwierdził brak transakcji kupna - sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne na terenie Gminy [...] w okresie ostatnich dwóch lat, podobnych do nieruchomości wycenianej. W tej sytuacji prawidłowo zastosował sposób określenia wartości gruntów o jakiej stanowi § 36 ust. 4 powołanego rozporządzenia, to jest metodę podejścia porównawczego przyjmując do wyceny ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do wycenianej nieruchomości przyjmując transakcje jakie miały miejsce na terenie gminy [...] dla nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Z operatu szacunkowego wynika, że do porównania przyjęto [...] transakcji, co jest zgodne z § 36 ust. 4 Rozporządzenia. Niezasadny jest w związku z tym zarzut skargi, że wycena przedmiotowego gruntu nie jest miarodajna. Wbrew zarzutom skargi w operacie będącym postawą wyceny precyzyjnie i dokładnie przyjęto zarówno metodologię ustalania wysokości odszkodowania szacowanej nieruchomości oraz, zastosowano w nim właściwe podejście, prawidłową metodę i technikę wyceny. Operat szacunkowy jest spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Ponadto wybór metody szacowania nieruchomości jest racjonalny, uzasadniony zasadami szacowania nieruchomości określonymi obowiązującymi przepisami prawa. Sąd wskazuje również, że pozycja prawna rzeczoznawcy majątkowego jest w istocie rzeczy zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Dlatego Sąd (również organ prowadzący postępowanie) może jedynie zbadać, czy ustalenie odszkodowania nastąpiło w oparciu o operat szacunkowy spełniający odpowiednie wymogi i sprawdzenie, czy sporządziła go osoba kompetentna, mająca ku temu odpowiednie uprawnienia. Przy czym nie może on wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły (porównaj wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn akt I SA/Wa 1682/10 (LEX nr 821182), z dnia z dnia 29 sierpnia 2007 r. I SA/Wa 873/07 (LEX nr 355047), z dnia z dnia 31 sierpnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1107/05 (LEX nr 276587), oraz z dnia z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1313/06 (LEX nr 320065). Reasumując w kontrolowanej sprawie zarówno Starosta Powiatu [...] jak i Wojewoda [...] wnikliwie przeprowadziły postępowanie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został przez organy obu instancji właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Uznając wobec powyższego, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.