I SA/Wa 297/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Skiba sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.) asesor WSA Anna Fyda – Kawula po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. W. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 listopada 2021 r. nr DAP-WPK-727-1-510/2021/KPu w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz E. W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z 26 listopada 2021 r., nr DAP-WPK-727-1-510/2021/KPu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku E. W., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z 23 kwietnia 1991 r., nr 2902 stwierdzającej nabycie przez Gminę Dzielnicę [...], z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. w ewid. gruntów w jedn. ewid. [...], obr. [...], jako działka nr [...], o pow. 0,1911 ha, zabudowanej 3 budynkami mieszkalnymi i budynkiem użytkowym, zgodnie z opisem zawartym w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część w/w decyzji komunalizacyjnej, w części dotyczącej budynków posadowionych na w/w nieruchomości. W uzasadnieniu Minister wskazał, że 14 września 2021 r. do Ministra wpłynął wniosek E. W. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji Wojewody Warszawskiego, w części dotyczącej budynków posadowionych na nieruchomości. Jako podstawę prawną wniosku wskazano art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zgodnie z powołanym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ nadzoru wyjaśnił, że 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r. poz. 1491). Na mocy art. 1 tej ustawy w art. 158 kpa dodano § 3 w brzmieniu: "Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji". Organ ustalił, że objęta wnioskiem decyzja Wojewody Warszawskiego z 23 kwietnia 1991 r. stała się ostateczna 9 maja 1991 r., a zatem od dnia jej doręczenia upłynęło trzydzieści lat. Powyższe oznacza, że w sprawie zachodzi przesłanka wynikająca z art. 158 § 3 kpa, tj. od dnia doręczenia lub ogłoszenia przedmiotowej decyzji upłynęło trzydzieści lat, a zatem nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z 23 kwietnia 1991 r. Skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 26 listopada 2021 r. złożyła E. W. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła zarówno naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 61 § 3 kpa w zw. z art. 158 § 3 kpa, poprzez ich dowolną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło Ministra do bezpodstawnego odmówienia na podstawie art. 158 § 3 kpa wszczęcia postępowania administracyjnego, a to z uwagi na upływ 30-letniego terminu liczonego od dnia doręczenia decyzji Wojewody Warszawskiego nr 2902, - podczas gdy treść art. 61 § 3 kpa stanowi wprost, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, zaś przedmiotowe żądanie zostało doręczone Ministrowi 14 września 2021 r., a zatem na dwa dni przed wejściem w życie przepisu art. 158 § 3 kpa, zaś w dacie złożenia wskazanego powyżej podania nie obowiązywał żaden przepis uniemożliwiający wszczęcie oraz prowadzenie postępowania nadzorczego; co implikowało obowiązek Ministra do wszczęcia, na podstawie art. 156 i następne kpa, postępowania z podania skarżącej z 14 września 2021 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego nr 2902; jak również z daleko posuniętej ostrożności, gdyby przyjąć za Ministrem, że art. 158 § 3 kpa, który wszedł w życie 16 września 2021 r. ma również zastosowanie w sprawie wszczętej na podstawie podania z 14 września 2021 r., skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie: 2) art. 61 § 1 oraz § 3 kpa, poprzez dokonanie dowolnej oraz opartej jedynie na własnym domniemaniu interpretacji treści podania skarżącej z 14 września 2021 r., co doprowadziło Ministra do bezpodstawnego oraz błędnego przekonania, że podanie to zawiera jedynie żądanie w zakresie dotyczącym wszczęcia oraz prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego, co z kolei skutkowało bezpodstawną odmową jego wszczęcia na podstawie art. 61 a § 1 w zw. z art. 158 § 3 kpa, - podczas gdy analiza treści tego podania powinna doprowadzić Ministra do wniosku, że obejmuje ono także żądanie ewentualne dotyczące wszczęcia oraz prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wydania decyzji Wojewody Warszawskiego z naruszeniem prawa, o czym mowa w art. 158 § 2 kpa, a to na wypadek gdyby organ uznał, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą jakiekolwiek przesłanki uniemożliwiające wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, tym samym że na podstawie rzeczonego podania w dacie jego wpływu do organu wszczęte zostało nowe postępowanie administracyjne, a to zgodnie z art. 61 § 1 oraz § 3 kpa; 3) art. 158 § 3 w zw. z art. 158 § 2 oraz w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez ich błędną - albowiem pozostającą w sprzeczności z Konstytucją - wykładnię skutkującą przyjęciem, że nie jest możliwe wszczęcie oraz prowadzenie postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji administracyjnej, o czym mowa w art. 158 § 2 kpa w sytuacji, gdy od momentu jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat - podczas gdy norma wywodzona z art. 158 § 3 kpa w sposób jak powyżej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest oczywiście sprzeczna z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, albowiem sprzeczność normy z nią tożsamej została już stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt SK 21/17; tym samym do czasu zmiany przepisu art. 158 § 3 kpa zarówno organy administracji publicznej jak i sądy mają obowiązek zastosować wykładnię zgodną z Konstytucją, a zatem dokonać takiej interpretacji przywołanych powyżej przepisów, której rezultatem jest otwarcie możliwości stwierdzenia, że ostateczne decyzje administracyjne zostały wydane z naruszeniem prawa, co w niniejszej sprawie powinno skutkować tym, że Minister powinien był dojść do przekonania, że przedmiotowe postępowanie objęte żądaniem skarżącej wynikającym z podania z 14 września 2021 r., może po 16 września 2021 r. zostać wszczęte oraz prowadzone w zakresie w jakim dotyczy stwierdzenia wydana decyzji Wojewody Warszawskiego z naruszeniem prawa oraz w kierunku wydania decyzji, o której mowa w art. 158 § 2 kpa; 4) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, albowiem Minister ograniczył się jedynie do ustalenia, że ostateczność decyzji Wojewody Warszawskiego została stwierdzona na 9 maja 1991 r., co w jego ocenie miałoby przesądzać o jej doręczeniu lub ogłoszeniu przed 30 laty, podczas gdy był on obowiązany w sposób niebudzący wątpliwości ustalić czy oraz w jakiej dacie kontrolowana decyzja została skutecznie doręczona (lub ogłoszona) stronom, albowiem to właśnie do doręczenia (lub ogłoszenia) decyzji odwołuje się wprost art. 158 § 3 kpa, nie zaś do jej ostateczności, zaś samo stwierdzenie ostateczności na egzemplarzu takiej decyzji nie jest dla organów administracji publicznej wiążące - co skutkowało bezpodstawnym stwierdzeniem, że decyzja Wojewody Warszawskiego została doręczona lub ogłoszona przed ponad 30 laty, tym samym że zgodnie z art. 158 § 3 kpa (obowiązującego od 16 września 2021 r.) nie jest możliwe wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia jej nieważności; oraz będące wynikiem naruszeń o których mowa w pkt 1-4 powyżej, 5) naruszenie art. 61a § 1 kpa, poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i w konsekwencji wydanie zaskarżonego postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności (a w konsekwencji również stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa) decyzji Wojewody Warszawskiego, podczas gdy w związku z niewystąpieniem wynikających z art. 61a § 1 kpa przesłanek, w tym w szczególności przesłanki odnoszącej się do "innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania administracyjnego", Minister nie był do tego uprawniony. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zwrot kosztów postępowania. Zarzuty rozwinęła w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a ewentualnie w przypadku uznania skargi za dopuszczalną o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ, wskazując na przepis art. 52 § 1, § 2 i § 3 ppsa, podniósł, że skarżąca przez wniesieniem skargi nie wyczerpała wszystkich środków zaskarżenia, tj. złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o czym była pouczona w zaskarżonym postanowieniu. Minister podał, że z powołanego wyżej przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził wybór sposobu zaskarżenia, który odnosi się jedynie do decyzji, co wynika z treści przepisu. Zdaniem Ministra skarga na powyższe postanowienie jest niedopuszczalna i z tej przyczyny powinna zostać odrzucona. Z ostrożności procesowej organ wniósł także o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wbrew stanowisku organu brak jest podstaw do odrzucenia skargi. Zgodnie z art. 127 § 3 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z kolei w świetle art. 144 kpa w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 "Zażalenia" do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to, że do postanowień wydanych przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, od których przysługuje zażalenie, ma zastosowanie instytucja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z kolei stosownie do art. 52 § 1 ppsa w brzmieniu nadanym ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa (§ 3). Zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa ww. przepisów prowadzi do wniosku, że w obecnym stanie prawnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest środkiem zaskarżenia, od złożenia którego uzależniona jest możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ustawą z 7 kwietnia 2017 r. wykreślono go z katalogu środków zaskarżenia zawartego w art. 52 § 2 ppsa. W tej sytuacji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest środkiem prawnym przysługującym zarówno od decyzji, jak i postanowienia wydanych w I instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. Fakultatywny charakter tego środka prawnego potwierdza regulacja art. 52 § 3 ppsa. Literalne brzmienie przepisu art. 52 § 3 ppsa odnoszące się wyłącznie do decyzji, a nie do postanowienia nie ma żadnego wpływu na wynikający z treści art. 52 § 1 i 2 ppsa wniosek, że w obecnym stanie prawnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest już środkiem zaskarżenia, którego wyczerpanie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z obecnego brzmienia art. 52 § 3 ppsa nie wynika obowiązek zwrócenia się do organu, który wydał postanowienie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy jako warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Powyższe stanowisko zostało przesądzone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienia NSA z: 15 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1437/18; 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1154/18; 5 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 4439/18; 26 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 577/19; 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 539/22). Jak zwracano uwagę w ww. orzeczeniach, przedstawiona wykładnia koresponduje z celem nowelizacji, którym jest zapewnienie stronie szybszego dostępu do sądu administracyjnego w sytuacjach, w których do tej pory konieczne było występowanie - przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego - ze środkiem prawnym kierowanym do organu, który podjął zaskarżony akt. Chybione jest więc stanowisko Ministra, że ustawodawca dał wybór sposobu zaskarżenia, poprzez albo złożenie do organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, albo wniesienie skargi do sądu, tylko w stosunku do decyzji. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. Bezsporne jest, że przedmiotowy wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z 23 kwietnia 1991 r. wpłynął do Ministra 14 września 2021 r. Zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Natomiast ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego weszła w życie 16 września 2021 r. Mocą tej ustawy został dodany w art. 158 kpa § 3 w brzmieniu: "Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji". Oznacza to, że w dacie złożenia wniosku przepis art. 158 § 3 kpa nie obowiązywał. Mógł więc mieć on zastosowanie do wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji złożonych po dacie wejścia w życie powołanego przepisu. W niniejszej sprawie postępowanie zostało już wszczęte wnioskiem z 14 września 2021 r. Wobec tego wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a kpa w zw. z art. 158 § 3 kpa, które już zostało wszczęte narusza przepis art. 61a § 1 kpa w zw. z art. 158 § 3 kpa w zw. z art. 61 § 3 kpa , w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia z przyczyn wyżej omówionych. Wbrew stanowisku organu zawartemu w odpowiedzi na skargę, przepis art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, nakazujący stosowanie do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisów zmienionych, nie odnosi się do art. 158 § 3 kpa, który z istoty rzeczy nie może dotyczyć już wszczętych postępowań, regulując kwestię odmowy wszczęcia postępowania. Jak wyżej zaznaczono nie można bowiem odmówić wszczęcia postępowania (art. 158 § 3 kpa), które zostało już wszczęte, a o takich stanowi art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej. Przepis ten nakazując stosowanie przepisów "nowych" do spraw będących w toku (wszczętych i niezakończonych), nie uzasadniał zatem zastosowania w niniejszej sprawie art. 158 § 3 kpa i odmowy wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej, z powyższej przyczyny. Skarżąca w treści skargi podniosła, że wniosek z 14 września 2021 r. obok żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody zawierał także ewentualny wniosek o wszczęcie i prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia wydania kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa. Sąd nie podziela jednak stanowiska sprowadzającego się do rozdzielenia sprawy administracyjnej na sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i sprawę o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu, ponieważ jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa, organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Stanowi o tym art. 158 § 2 kpa. Zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego. Zatem wniosek o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa nie wywołuje wszczęcia odrębnego postępowania. Odnosząc się w tej kwestii do powołanego w skardze wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt SK 21/17 wskazać należy, że przedmiotem kontroli Trybunału była norma, która stanowiła, że "nie stwierdza się nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, jeżeli od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, upłynęło 5 lat". Natomiast w ustawie z 11 sierpnia 2021 r. mamy do czynienia z innymi regulacjami, niż były przedmiotem kontroli Trybunału. Nie można zatem automatycznie przekładać rozstrzygnięcia tego wyroku na stan prawny wykreowany normami ustawy zmienianej. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 200 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią art. 119 pkt 3 ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.