I OSK 539/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 678/21 w sprawie ze skargi T. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z 10 listopada 2021 r., II SA/Bk 678/21, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę T. M. (dalej: skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. (dalej: Kolegium) z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przedmiotowej sprawie zaskarżono do sądu administracyjnego postanowienie Kolegium wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe. Zaskarżono zatem akt, od którego przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie. Sąd I instancji wyjaśnił, że z dniem 1 czerwca 2017 r. zmianie uległ art. 52 § 3 p.p.s.a. i zgodnie z jego nowym brzmieniem, a obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego do sądu postanowienia, jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Oznacza to, że ustawodawca dał wybór sposobu zaskarżenia, poprzez albo złożenie do organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, albo wniesienie skargi do sądu. Jednakże to uprawnienie przysługuje tylko w stosunku do decyzji, natomiast w niniejszej sprawie mamy do czynienia z postanowieniem. Zatem jedyną drogą jego zaskarżenia jest złożenie do organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zgodnie z art. 144 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił również, że postanowienie zawierało prawidłowe pouczenie o prawie zwrócenia się do Kolegium z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tryb ten w sprawie niniejszej nie został wyczerpany. Skarżąca przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego powinna uprzednio wyczerpać tryb administracyjny i złożyć do Kolegium wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarga wniesiona do sądu, bez wyczerpania tego trybu, jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła postanowienie Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, a także o przyznanie kosztów pomocy prawnej, według norm prawem przepisanych, za sporządzenie skargi kasacyjnej, nieopłaconych w całości ani w części, powiększonych o podatek VAT oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, z uwagi na zrzeczenie się przez skarżącą przeprowadzenia rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.: 1. art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że skarżąca nie wyczerpała wszystkich przysługujących jej środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym, w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie zostało wydane wskutek ponownego rozpatrzenia sprawy przez Kolegium, a tym samym po wyczerpaniu wszystkich środków zaskarżenia; 2. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi, w sytuacji gdy nie istniały podstawy do odrzucenia skargi i zostały spełnione wszystkie przesłanki do jej rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że postępowanie nr [...] prowadzone przez Kolegium dotyczyło wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem Kolegium nr [...] z [...] lipca 2021 r. odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta G. z [...] maja 2021 r. nr [...] umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe położonej w G. nieruchomości oznaczonej jako dz. [...] stanowiącej własność J. P. i R. P. z nieruchomościami sąsiednimi ozn. jako dz. nr [...] stanowiąca współwłasność K. G. oraz K. i K. małż. G. i dz. nr [...] stanowiącą własność K. i małż. K. G. Postanowieniem z [...] lipca 2021 r. w sprawie nr [...] r. Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji oraz pouczyło skarżącą o możliwości złożenia wniosku do Kolegium o ponowne rozpatrzenia sprawy. Skarżąca skorzystała z przysługującego jej prawa i wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że nie zgadza się z wydanym postanowieniem, ponieważ Kolegium dokonało błędnej wykładni art. 28 k.p.a., uznając, że nie jest stroną postępowania. Postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z [...] lipca 2021 r. wskazując, że w przedmiotowej sprawie przed Burmistrzem stronami postępowania byli współwłaściciele działek oraz pełnomocnik r. pr. A. S. – kurator spadku oraz D. P. – zarządca masy spadkowej po zmarłym J. P. Organ stwierdził, że wnioskodawczym nie jest właścicielką, współwłaścicielką, użytkownikiem wieczystym czy posiadaczem nieruchomości objętych rozgraniczeniem, czyli nie legitymuje się tytułem prawnym uprawniającym do rozporządzania nieruchomością i tym samym interesem prawnym dającym jej prawo strony przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego. W ocenie skarżącej kasacyjnej nie ulega wątpliwości, że środki zaskarżenia zostały przez nią wyczerpane, tym samym przyjęcie przez Sąd I instancji, że skarżąca nie wyczerpała środków stanowi naruszenie art. 52 p.p.s.a. mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Jednocześnie Sąd I instancji bezpodstawnie i niezgodnie z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy uznał, że zaskarżone postanowienie zawierało prawidłowe pouczenie o prawie zwrócenia się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w sytuacji, gdy postanowienie z [...] sierpnia 2021 r. zawierało pouczenie w brzmieniu: "stronie służy prawo zaskarżenia niniejszego postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., z powodu jej niezgodności prawem, w terminie 30 dni od daty doręczenia decyzji. (...)". Powyższe błędy skutkowały również błędnym zastosowaniem art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., tj. odrzuceniem skargi i uznaniem, że wniesienie skargi jest z innych przyczyn niedopuszczalne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, albowiem uzasadnione są zarzuty naruszenia art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji błędnie odrzucił skargę skarżącej na postanowienie Kolegium wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe, jako niedopuszczalną z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, tj. niezłożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stosownie bowiem do art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z kolei w świetle art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 "Zażalenia" do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to zatem, że do postanowień wydanych przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, od których przysługuje zażalenie, ma zastosowanie instytucja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z kolei stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa (§ 3). Zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa ww. przepisów prowadzi do wniosku, że w obecnym stanie prawnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest środkiem zaskarżenia, od złożenia którego uzależniona jest możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wspomnianą ustawą z 7 kwietnia 2017 r. wykreślono go z katalogu środków zaskarżenia zawartego w art. 52 § 2 p.p.s.a. W tej sytuacji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest środkiem prawnym przysługującym zarówno od decyzji, jak i postanowienia wydanych w I instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, z którego strona może skorzystać. Fakultatywny charakter tego środka prawnego potwierdza regulacja art. 52 § 3 p.p.s.a. Literalne brzmienie przepisu art. 52 § 3 p.p.s.a. odnoszące się wyłącznie do decyzji, a nie do postanowienia nie ma żadnego wpływu na wynikający z treści art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. wniosek, że w obecnym stanie prawnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest już środkiem zaskarżenia, którego wyczerpanie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z obecnego brzmienia art. 52 § 3 p.p.s.a. nie wynika obowiązek zwrócenia się do organu, który wydał postanowienie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy jako warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Powyższe stanowisko zostało przesądzone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienia NSA z 15 kwietnia 2018 r., I OSK 1437/18; z 11 maja 2018 r., I OSK 1154/18 oraz I OSK 1269/18; z 24 maja 2018 r., I OSK 1271/18; z 23 listopada 2018 r., I OSK 3975/18; z 5 lutego 2019 r., I OSK 4439/18; z 26 marca 2019 r., II OSK 577/19; z 12 kwietnia 2019 r., II OSK 1018/19 oraz z 11 października 2019 r., I OSK 3522/18), a skład rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną w pełni je podziela. Jak zwracano uwagę w ww. orzeczeniach, przedstawiona wykładnia koresponduje z celem omawianej nowelizacji, którym jest zapewnienie stronie szybszego dostępu do sądu administracyjnego w sytuacjach, w których do tej pory konieczne było występowanie – przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego – ze środkiem prawnym kierowanym do organu, który podjął zaskarżony akt. W uzasadnieniu do projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw z 7 kwietnia 2017 r. wskazano na bardzo niewielką skuteczność wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ. Podkreślono, że skorzystanie z takiego wniosku powinno być postrzegane jako prawo podmiotowe jednostki. Nie ma zatem żadnych racjonalnych przesłanek, aby łagodzić wymóg wyczerpania trybu w odniesieniu do decyzji, a zaniechać go względem postanowień. Tym samym, Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, że ustawodawca dał wybór sposobu zaskarżenia, poprzez albo złożenie do organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, albo wniesienie skargi do sądu, tylko w stosunku do decyzji, natomiast jedyną drogą zaskarżenia postanowienia jest złożenie do organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zgodnie z art. 144 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca dokonała wyboru środka prawnego i złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Kolegium z [...] lipca 2021 r. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadome jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniami z 10 listopada 2021 r. odrzucił skargę T. M.: na postanowienie Kolegium z [...] lipca 2021 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe (II SA/Bk 676/21) oraz na przedmiotowe postanowienie Kolegium z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Kolegium z [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe (II SA/Bk 678/21). Jednocześnie podkreślenia wymaga, że postanowienie z [...] sierpnia 2021 r. zawierało pouczenie o możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku za pośrednictwem Kolegium. W związku zatem z faktem, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie Kolegium z [...] sierpnia 2021 r., którym w wyniku rozpoznania wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Kolegium z [...] lipca 2021 r. nr [...] utrzymano je w mocy, stwierdzić należało, że Sąd I instancji nie ma racji, albowiem skarżąca przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skorzystała z możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Brak było zatem podstaw do odrzucenia skargi na postanowienie Kolegium z [...] sierpnia 2021 r. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej wyjaśnić należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 p.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.