I SA/Wa 3001/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...].06.1974 r., nr [...], Prezydent Miasta G. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w G., stanowiącej parcele nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 1.913 m2, zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w G. KW nr [...]. Odszkodowanie za ww grunt na rzecz spadkobierców A. R. tj. Z. R., H. R. i J. M. (obecnie C.) ustalono w kwocie 34.434 zł. Pismem z dnia [...].12.2004 r., zmodyfikowanym następnie pismem z dnia [...].07.2008 r. J. C. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...].06.1974 r. w zakresie orzeczenia dotyczącego odszkodowania. Główny zarzut wniosku sprowadzał się do braku biegłych na rozprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość, ponadto wnioskodawczyni zarzuciła, że decyzja została skierowana do osoby zmarłej. Decyzją z dnia [...].11.2010 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].06.1974 r., a zaskarżoną do tut. Sądu decyzją [...] z dnia [...] października 2013r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako kpa) Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej jako organ) uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...].11.2010 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...].06.1974 r., nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności ww decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...].06.1974 r. w części orzekającej o odszkodowaniu za nieruchomość. W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, iż z akt sprawy nie wynika aby badane orzeczenie było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, gdyż odszkodowanie ustalono zgodnie z przepisami prawa. Stwierdził, że ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości dokonane zostało zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1961 r. Nr 18 poz. 94 ze zm. zwanej dalej ustawą) na co wskazuje zawiadomienie z dnia [...].04.1974 r., nr [...], którym poinformowano strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej odnośnie przedmiotowej nieruchomości. Dalej organ wyjaśnił, że z art. 22 ustawy wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy, a zatem jedynie ustalenie odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy mogłoby podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Wyjaśnił ponadto, że z protokołu z rozprawy nie wynika, aby brał w niej udział biegły, który sporządził opinię szacunkową i dokonał wyceny nieruchomości ale brał on udział w postępowaniu poprzez sporządzenie pisemnej opinii szacunkowej. Wyjaśnił także, że mgr inż. W. W. i inż. K. P., którzy odpowiednio w dniu [...].11.1973 r. i [...].11.1973 r. sporządzili opinie dotyczące wyceny nieruchomości, byli biegłymi wpisanymi na listę Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G., czyli osobami uprawnionymi do sporządzania takich opinii. Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ wskazał także, że według orzecznictwa - brak biegłych na rozprawie stanowi wprawdzie naruszenie przepisów ustawy, ale nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Przywołał na tę okoliczność: wyrok NSA z dnia 20.11.2009 r., sygn. I OSK 195/09, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 06.11.2008 r., sygn. akt I OSK 1459/2007, publ. LexPolonica nr 2025942 oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia 05.05.2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1749, z dnia 20.01.2011 r., sygn. akt SA/Wa 1348/10, z dnia 14.01.2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1347/10 i z dnia 19.02.2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1770/08. Organ podniósł także, że w rozprawie wzięli udział zarówno Z. R. jak i H. R., i wnieśli oni wówczas o ustalenie odszkodowania za przedmiotowy grunt. Organ zwrócił uwagę, że cena kupna nieruchomości była ustalana z uwzględnieniem zasad szacunkowych określonych w art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej, na podstawie opinii biegłego z listy właściwego wojewody i nabywca nie mógł zapłacić ceny wyższej od tej ustalonej na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1961 r. w sprawie określenia wysokości odszkodowania za wywłaszczone grunty w mieście lub osiedlu oraz za ograniczenie prawa własności i za odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości (Dz.U. Nr 5, poz. 35 ze zm.). Organ wyjaśnił ponadto, że w przedmiotowej sprawie zostało wydane zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta G. z dnia [...].01.1974 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowań z tytułu wywłaszczenia, nabycia lub przejścia na własność Państwa niektórych gruntów położonych na terenie m. G. i zgodnie z tym zarządzeniem stawka odszkodowawcza za grunt przekraczający powierzchnię działki normatywnej przyjętej dla danej strefy w mieście G. na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego wyniosła 18 zł za 1 m2 (1.913 m2 x 18 zł = 34.434 zł). Odnosząc się do zarzutu skierowania decyzji do zmarłego A. R. organ wskazał, że odszkodowanie zostało przyznane jego spadkobiercom, tj. Z. R., H. R. i J. M., i do nich także została skierowana decyzja odszkodowawcza Prezydenta Miasta G. z dnia [...].06.1974r. Uzasadniając swoje oparte na art. 138 § 1 pkt 2 kpa rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że wniosek J. C., dotyczył stwierdzenia nieważności ww. decyzji w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości i w tym zakresie Wojewoda [...] prowadził postępowanie ale w sentencji decyzji z dnia [...].11.2010 r., nr [...] odniósł się do całej decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...].06.1974 r., a więc również w części dotyczącej wywłaszczenia, co należało skorygować w postępowaniu drugo- instancyjnym. W tym celu organ uchylił decyzje organu I instancji i orzekł merytorycznie odnośnie do zakresu wniosku skarżącej. Skargę na powyższą decyzję złożyła J. C. (dalej jako skarżąca) zarzucając jej rażące naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa, poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wadliwe rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także błędną ocenę prawną w odniesieniu do rażącego naruszenia prawa zaistniałego w toku postępowania wywłaszczeniowego. Zarzuciła także rażące naruszenie art. 138 § 1 okt 2 kpa, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu tj. przyjęcie, iż decyzja Wojewody [...] wprawdzie kwalifikuje się do uchylenia, jednakże zamiast orzeczenia o nieważności decyzji wywłaszczeniowo- odszkodowawczej w całości lub w części, co uzasadniało występujące w sprawie rażące naruszenie prawa, orzekł ponownie (tak jak organ pierwszoinstancyjny) o nieważności tejże decyzji w części, mimo iż w takim przypadku powinien orzec o utrzymaniu decyzji w mocy. Skarżąca wniosła o uchylenie ww decyzji w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniosła, że decyzja z dnia [...] czerwca 1974 r., nr [...], orzekająca o wywłaszczeniu za odszkodowaniem tejże nieruchomości skierowana została do nieżyjącego A. R., który zmarł w dniu [...].11.1973 r., co było wiadome organowi wywłaszczeniowemu, gdyż na mającej miejsce w dniu [...].05.1974 r. rozprawie wywłaszczeniowej jego spadkobiercy złożyli do akt sprawy postanowienie z dnia [...].03.1974 r. o stwierdzeniu nabycia spadku. Decyzja została zatem skierowana do osoby zmarłej pomimo że ustalała odszkodowanie na rzecz jej spadkobierców. Skarżąca zarzuciła też, że w ramach jednego postępowania nadzorczego, Wojewoda Pomorski prowadził dwie sprawy: jedną - o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...].06.1974 r., w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość - na podstawie wniosku spadkobierców A. R. a drugą - o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, w części dotyczącej wywłaszczenia - wszczętego z urzędu. Powyższe miała potwierdzać decyzja organu I instancji. Według skarżącej organ winien ewentualnie umorzyć jako bezprzedmiotowe postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności całej decyzji wywłaszczeniowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Badając sprawę w ramach art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: "ppsa") Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy art. art.156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy sporna decyzja została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. W toku takiego postępowania organ administracji bada czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. Skarżąca swoje żądanie stwierdzenia nieważności decyzji uzasadniała rażącym naruszeniem prawa przez organ wywłaszczeniowy, tj. wystąpieniem przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W orzecznictwie przyjęto, iż naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że zarzuty skarżącej nie uzasadniają stwierdzenia rażącego naruszenia prawa a w konsekwencji, że nie istnieją podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ rzeczowo i wyczerpująco odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącej a Sąd podziela w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W zakresie nieobecności biegłych na rozprawie należy wskazać, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. I OSK 1459/07, wyrażono pogląd, że "brak biegłych na rozprawie stanowił wprawdzie naruszenie art. 22 ustawy, jednakże nie mógł być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji". Innymi słowy nieobecność biegłych na rozprawie administracyjnej w sytuacji, gdy brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie przez skarżącą czy też ówcześnie przez obecnych na rozprawie spadkobierców A. R. kwoty odszkodowania (ani podczas rozprawy ani w jakiejkolwiek innej formie po wydaniu ww decyzji) nie może być oceniona w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Trzeba podkreślić, że instytucja stwierdzenia nieważności nie ma na celu usuwania formalnych wad postępowania administracyjnego, lecz służy wyłącznie usuwaniu z obrotu prawnego nie "wadliwego" lecz "rażąco wadliwego" rozstrzygnięcia. Dla oceny czy decyzję wywłaszczeniowo-odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa nie można pominąć, że orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu, co szczegółowo wykazał organ przywołując zarówno jego podstawy faktyczne jak i prawne. Jeśli chodzi o kwestie dotyczące zasad ustalania odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości, to kwestie te jednoznacznie określała ustawa. Mianowicie zgodnie z jej art. 8 odszkodowanie za grunty ustalano wówczas według określonych osobnymi przepisami stawek. Osobne odszkodowanie – również według sztywnych stałych stawek - ustalano za budowle i urządzenia gospodarstw rolnych, osobno wyceniano też uprawy. Zgodnie z art. 8 ust. 8 ustawy w brzmieniu z daty wydawania decyzji, "odszkodowanie za grunt w mieście określa się według następujących zasad: 1) jeżeli wywłaszczeniu podlega całość gruntu, odszkodowanie ustala się: a) za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego w wysokości 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu, b) za pozostały obszar - najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej, 2) jeżeli wywłaszczeniu podlega całość gruntu, którego powierzchnia jest mniejsza od najmniejszej dopuszczalnej powierzchni działki pod budowę domu jednorodzinnego, odszkodowanie ustala się proporcjonalnie do wartości działki normatywnej, 3) jeżeli wywłaszczeniu podlega część gruntu, a pozostała część wynosi nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, odszkodowanie oblicza się jak w pkt 1 lit. b). (art. 8 ust. 8 pkt. 1 b ustawy). W kontrolowanej sprawie organ wykazał, że odszkodowanie zostało ustalone w sposób prawidłowy czyli na podstawie przepisów przywoływanej ustawy oraz przepisów wykonawczych a skarżąca wysokości odszkodowania co do meritum nie kwestionuje. (por. aktualny co do zasady wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2014 r., I OSK 1981/2012, LexPolonica nr 8358558). Z tych samych względów nie mógł być także uwzględniony zarzut skierowania decyzji do osoby zmarłej. W istocie decyzja zawiera wskazanie zmarłego właściciela jako osoby, figurującej w księdze wieczystej ale sama treść decyzji i jej uzasadnienie wskazuje, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło z czynnym udziałem udokumentowanych postanowieniem spadkowym spadkobierców ww osoby zmarłej a przy tym organ orzekł o odszkodowaniu uwzględniając już osoby spadkobierców i udziały im przypadające a także skierował do nich decyzję jako do jej adresatów. Oznacza to, że w sprawie nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa, bo miałoby ono miejsce jedynie wówczas gdyby decyzję (z pominięciem spadkobierców) skierowano wyłącznie do osoby zmarłej uznając ją za żyjącą stronę postępowania, która z własnej winy nie brała w nim udziału. Tymczasem z akt sprawy w żadnej mierze nie wynika, aby decyzję z dnia [...] czerwca 1974r. skierowano do A. R.. Organ odniósł się także do orzeczenia korygującego wadliwe rozstrzygnięcie organu I instancji jako odnoszące się do całej decyzji wywłaszczeniowej a nie jedynie w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W tych okolicznościach - wbrew zarzutom skargi - nie sposób przyjąć, że w sprawie toczyły się dwa postępowania – jedno z wniosku skarżącej co do żądania stwierdzenia nieważności decyzji w części i drugie z urzędu – w stosunku do całej nieruchomości. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jednoznacznie wyjaśnia tę kwestię, a ostatecznie orzeczenie odpowiada prawu i w zakresie przedmiotowym nie pozostawia wątpliwości co do tego w jakim zakresie organy prowadziły postępowanie. W konsekwencji Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 ppsa. Zarzuty skargi, o ile potwierdziłaby się ich zasadność, mogłyby co najwyżej stanowić podstawę postępowania odwoławczego a nie postępowania prowadzonego w nadzwyczajnym trybie po 40 latach od wydania decyzji wywłaszczeniowej. Wobec powyższego należało przyjąć, że w myśl wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych, decyzja z 1974r. korzysta z domniemania legalności. Przepisy dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jako przewidujące odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce, gdy organ w sposób bezsporny ustali zaistnienie przynajmniej jednej z przesłanek taksatywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa następuje zaś wówczas, gdy decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a nie gdy w toku załatwiania sprawy został naruszony jakikolwiek przepis prawny (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2013 r. w sprawie I OSK 1466/2011, LexPolonica nr 8176560, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe na podstawie art. 151 ppsa Sąd oddalił skargę w niniejszej sprawie.