I SA/Wa 3019/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi K.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w części dotyczącej punktu II; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej K.P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania K.P., decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], w części dotyczącej pkt ll tej decyzji, w którym odmówiono K.P. przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego część ([...] m2) działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] pod ulicą [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Prezydent W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w pkt I orzekł o ustanowieniu na rzecz K.P. na 99 lat prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu o pow. [...] m2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], uregulowanego w KW Nr [...], położonego przy ul. [...] oraz w pkt II odmówił przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu stanowiącego część ([...] m2) działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] pod ul. [...]. Od tej decyzji, w części dotyczącej pkt II, K.P. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa oraz art. 7 ust. 2 i 4 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) – zwanego dalej "dekretem". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], w części dotyczącej pkt ll. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu. Obecnie sporny grunt jest własnością Miasta W.. Objęcie niniejszego gruntu przez gminę nastąpiło w dniu [...] listopada 1948 r. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W.. Termin do złożenia wniosku upływał w dniu [...] maja 1949 r. W dniu 17 marca 1949 r. N. i B.O. złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], nr hip [...]. Z odpisu świadectwa Wydziału hipotecznego Sądu Okręgowego w W. Nr [...] wynika że nieruchomość ta położona jest przy ul. [...[ i obejmuje [...] m2 pod ulicą i [...] m2 pod placem. Tytuł własności jest uregulowany jawnym wpisem na rzecz B. i N.O. z tytułu nabycia z mocy aktu z dnia [...] stycznia 1936 r. Wniosek ten nie został rozpoznany. Wnioskodawczyni jest spadkobiercą d. właścicieli. Przedmiotowa nieruchomość ozn. hip. [...] położona jest przy ul. [...] i [...], wchodzi obecnie w skład dwóch działek ewidencyjnych: działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] m2 na terenie ogródków działkowych (co do której orzeczono ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz odwołującej) oraz części działki nr [...] o pow. [...] m2 pod ul. [...]. SKO w W. podało, że zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) – zwanej dalej "udp" drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Kolegium – powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, w tym np. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 361/08 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 marca 2012 r., sygn. akt l SA/Wa 1762/11 – wskazało, że przeznaczenie gruntu pod drogę publiczną wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku w trybie art. 7 ust. 2 dekretu. Wobec tego organ odwoławczy uznał, że w stosunku do części działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...] o pow. [...] m2 zajętej pod drogę publiczną - ul. [...] nie jest możliwe ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz odwołującej. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 7 pkt 4 dekretu SKO w W. zauważyło, że poza zakresem przedmiotowym tej sprawy pozostają roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości zamiennej lub odszkodowanie. Rozpoznając wniosek z art. 7 ust. 2 dekretu organy nie mogą wypowiadać się w kwestii przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości zamiennej, ponieważ stanowi to odrębną sprawę, rozstrzyganą po złożeniu przez uprawnione osoby stosownego wniosku (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2307/13). Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] K.P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 Kpa, polegające na zaniechaniu przez organ administracji szczegółowego wyjaśnienia okoliczności, które w jego ocenie uniemożliwiają ustanowienie na rzecz skarżącej prawa użytkowania wieczystego wyżej wymienionego gruntu, a w szczególności na braku odniesienia się przez ten organ do obowiązującego w dacie orzekania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w rezultacie doprowadziło do niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz dokonania oceny tego materiału z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów; 2) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 7 ust. 2 dekretu poprzez jego błędną wykładnię, polegające na błędnym uznaniu przez organ administracji, że skarżąca nie spełnia warunków przyznania jej prawa użytkowania wieczystego gruntu, o których mowa w tym przepisie; 3) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 7 ust. 4 dekretu poprzez jego błędne niezastosowanie, polegające na zaniechaniu przez organ administracji zaoferowania skarżącej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zamiennej, pomimo nieuwzględnienia złożonego przez nią wniosku o przyznanie tego prawa w odniesieniu do wyżej wymienionego gruntu. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2014 r., w części dotyczącej pkt II tej decyzji; 2) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 3) zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że z przepisu art. 7 ust. 2 dekretu wynika, że jeżeli tylko korzystanie z gruntu jest możliwe do pogodzenia z przeznaczeniem określonym w planie miejscowym, to organ administracji nie ma możliwości swobodnej oceny przesłanek określonych w art. 7 ust. 2 dekretu, ani działania w ramach uznania administracyjnego, lecz ma bezwzględny obowiązek uwzględnić złożony wniosek. Organ powinien zatem ustalić, czy dla przedmiotowego gruntu w ogóle uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, czy został on uchwalony zgodnie z prawem, czy obowiązywał on także w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz czy jego zapisy pozwalały jednoznacznie określić przeznaczenie nieruchomości. Jeżeli tego rodzaju ustaleń nie poczyniono, to w ocenie skarżącej nie można w ogóle mówić o przeprowadzeniu przez organ postępowania wyjaśniającego, a wydanej przez organ decyzji nie sposób uznać za zgodną z prawem. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest jedynym dokumentem, który może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 7 ust. 2 dekretu. Przeznaczenie gruntu określone w innych planach, ewidencjach i rejestrach, jak również faktyczny sposób jego wykorzystywania nie ma natomiast żadnej doniosłości prawnej i nie może uzasadniać odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do tego gruntu. Co więcej, negatywnej przesłanki rozpoznania wniosku dekretowego nie może stanowić także ewentualny brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu. Skarżąca uważa, że w niniejszej sprawie organ administracji zaniechał zbadania, czy dla przedmiotowej działki obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a jeżeli tak, to czy jego zapisy wykluczają możliwość korzystania przez skarżącą z gruntu zgodnie z tym planem (w tym zakresie organ winien ustalić, pod co dany teren został przeznaczony konkretnie w planie, jak dokładnie przebiegają linie rozgraniczające tereny w zależności od ich przeznaczenia, a także, czy przeznaczenie nieruchomości podane w planie zagospodarowania przestrzennego faktycznie wyklucza uwzględnienie wniosku dekretowego). Uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie organ administracji poprzestał jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, że część działki nr [...] o pow. [...] m2 znajduje się pod ul. [...]. Organ nie wskazał jednak, na podstawie jakich dowodów dokonał powyższego ustalenia, a w szczególności - w ogóle nie odniósł się w tej mierze do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjąć zatem należy, że procedując w powyższy sposób organ nie tylko nie wyjaśnił należycie sprawy (art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 Kpa), lecz również naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 Kpa), ponieważ poczynił ustalenia z pominięciem kluczowego dowodu w postaci planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Skarżąca uważa, że poczynione przez organ ustalenie, jakoby działka nr [...] stanowiła obecnie drogę publiczną, nie zostało poparte żadnymi bardziej szczegółowymi rozważaniami organu. Z lektury uzasadnienia zaskarżonej decyzji można się jedynie dowiedzieć, że działka o wskazanym numerze znajduje się pod u. [...] Stwierdzenia tego organ administracji w żaden sposób jednak nie rozwija, od razu przechodząc do analizy przepisów ustawy o drogach publicznych i narosłego na jej gruncie orzecznictwa - z góry uznając tym samym (czego można się jedynie domyślać, gdyż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zostało to jednoznacznie wskazane), że przedmiotowa ulica stanowi właśnie drogę publiczną w rozumieniu przepisów tej ustawy. Tymczasem już z definicji drogi publicznej, pasa drogowego i drogi, zawartych odpowiednio w art. 1 oraz w art. 4 pkt 1 i 2 udp wynika, że aby dany szlak komunikacyjny mógł zostać zakwalifikowany jako droga publiczna musi spełniać określone w tej ustawie warunki. Sam fakt, iż dany teren funkcjonuje w obrocie prawnym (np. w ewidencji gruntów) jako ulica, nie oznacza jeszcze automatycznie, że teren ten stanowi drogę publiczną w myśl przepisów udp. Skoro zatem organ administracji w ogóle nie zbadał, jaki jest rzeczywisty status przedmiotowego gruntu, to jego ustaleń w tym przedmiocie nie sposób zaaprobować. Po drugie, nawet jeżeli rzeczywiście przedmiotowa część dawnej nieruchomości [...] stanowi drogę publiczną, to organ administracji powinien mieć na uwadze, że do takiego zagospodarowania gruntu musiało dojść w okresie, w którym jeszcze nierozstrzygnięty pozostawał wniosek dekretowy, złożony przez poprzedników prawnych skarżącej w dniu [...] marca 1949 r. Gdyby zatem okazało się, że na działce nr [...] w międzyczasie istotnie urządzono drogę publiczną, to oznaczałoby to, że drogą faktów dokonanych doprowadzono do częściowego zniweczenia roszczenia przysługującego skarżącej na podstawie przepisów dekretu. Powyższe ma dla niniejszej sprawy o tyle duże znaczenie, że nie można wykluczyć, iż do wybudowania przedmiotowej drogi mogło dojść w sposób bezprawny. Gdyby tak było w istocie, to w takim wypadku sam fakt przeznaczenia działki nr [...] pod drogę publiczną nie byłby wystarczający do wydania w sprawie decyzji odmownej. Nie można bowiem zaakceptować sytuacji, w której bezprawne działania faktyczne powodowałyby wyłączenie ochrony prawnej, zagwarantowanej skarżącej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Zatem bezwarunkowym obowiązkiem organu - w razie przyjęcia przezeń, że sporny grunt stanowi drogę publiczną - było zbadanie, na jakiej podstawie doszło do ustalenia takiego, a nie innego przeznaczenia gruntu. Wynik tego badania warunkował bowiem sposób rozpatrzenia wniosku dekretowego. W przypadku uznania, iż inwestycję drogową przeprowadzono w sposób bezprawny, wniosek ten należało rozpoznać tak, jakby do budowy drogi w ogóle nie doszło. Tymczasem z lakonicznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (podobnie jak wcześniej organ I instancji) w ogóle nie pochyliło się nad tym zagadnieniem, tj. nie zbadało, czy i na jakiej podstawie prawnej część działki nr [...] została zajęta pod ul. [...]. Po trzecie, organ administracji nie zbadał również, czy i w jakiej części obszar działki nr [...] o pow. [...] m2, co do którego wydana została decyzja odmowna, pokrywa się z obszarem gruntu o powierzchni [...] m2, odstąpionym Gminie W. przez dawnych właścicieli nieruchomości pod budowę drogi już wcześniej, tj. jeszcze przed objęciem jej przez Gminę na podstawie dekretu. Powyższa kwestia jest istotna choćby dlatego, że w razie ustalenia, iż obszary te częściowo się pokrywają, mogłoby się okazać, że powierzchnia działki nr [...], na której wybudowano drogę, jest w rzeczywistości mniejsza, niż [...] m2. Rozstrzygając sprawę organ administracji powinien był szczegółowo przeanalizować wzajemne położenie oraz powierzchnie poszczególnych obszarów wchodzących w skład dawnej nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] nr hip. [...]. Po czwarte, całkowicie niezrozumiałe jest przywoływanie przez organ administracji orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym niedopuszczalne jest przenoszenie własności dróg publicznych na rzecz innych podmiotów, niż wymienione w art. 2a udp. Przytaczanie takiej argumentacji świadczy o tym, iż uszło uwadze organu, że przedmiotem niniejszej sprawy jest kwestia przyznania skarżącej prawa użytkowania wieczystego, a nie prawa własności. Wobec powyższego skarżąca stwierdziła, że organ administracji nie wyjaśnił w sposób dostateczny podstawowych, istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, czym naruszył przepisy postępowania w postaci art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Bezpośrednią konsekwencją powyższego było także niezasadne utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta W. o odmowie przyznania skarżącej prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego obecnie część działki nr [...], co z kolei stanowiło ewidentne naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu. W sytuacji, w której organ administracji odmówił skarżącej przyznania prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do części gruntu dawnej nieruchomości [...], jego obowiązkiem było zaoferowanie skarżącej w imieniu gminy - w zamian za tę część - prawa użytkowania wieczystego innego gruntu. Powyższe wynika wprost z treść art. 7 ust. 4 dekretu. Jednak w zaskarżonej decyzji brak jest jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w tym zakresie, a więc decyzja ta została wydana także z naruszeniem art. 7 ust. 4 dekretu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało prezentowane w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie jej zarzuty były zasadne. Sąd podzielił stanowisko K.P., co do tego, że w niniejszej sprawie nie został w sposób wszechstronny wyjaśniony stan faktyczny i prawny w zakresie części dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...] o pow. [...] m2, co do której Prezydent W. w pkt II decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmówił skarżącej przyznania prawa użytkowania wieczystego. Ze znajdującej się w aktach sprawy mapy sytuacyjnej z projektem podziału działki nr [...], stanowiącej załącznik do ostatecznej decyzji podziałowej Prezydenta W. z dnia [...] października 2007 r., nr [...] wynika, że część dawnej nieruchomości [...] przy ul. [...] nr hip. [...] o pow. [...] m2 stanowi część działki nr [...]. Prezydent W. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przyjęli, że wskazana wyżej część o pow. [...] m2 znajduje się w drodze publicznej ul. [...] i w związku z tym wniosek dekretowy w tym zakresie nie może być uwzględniony. Sąd podziela – co do zasady – stanowisko organów, że w sytuacji, gdy grunt [...] lub jego część znajduje się w granicach drogi publicznej w rozumieniu art. 4 pkt 2 w zw. z art. 1 udp, to nie ma możliwości przyznania w tej części prawa użytkowania wieczystego osobie prywatnej dochodzącej roszczeń z art. 7 dekretu. Trafnie wskazały organy, że zgodnie z przepisem art. 2a udp drogi publiczne mogą być tylko i wyłącznie własnością podmiotu publicznoprawnego. Nie budzi wątpliwości Sądu, że ul. [...] ma status publicznej drogi powiatowej. Z uzasadnienia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] wynika bowiem, że ulica ta, będąca drogą publiczną kategorii wojewódzkiej (załącznik Nr [...], lit. [...] rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia [...] listopada 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: [...] (Dz. U. [...] , poz. [...] ze zm.), na mocy przepisu art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), stała się drogą publiczną o statusie drogi powiatowej. Wobec tego właścicielem tej drogi jest Miasto W. (gmina o statusie miasta na prawach powiatu). Z informacji z ewidencji gruntów z dnia 5 czerwca 2008 r. wynika, że działka nr [...] oznaczona ewidencyjnie jako droga (dr) i pozostaje w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w W.. Uszło jednak uwadze organów, że już w świadectwie hipotecznym z dnia [...] maja 1946 r. Sąd Okręgowy w W. wskazał, że nieruchomość nr hip. [...] przy ul. [...] ma powierzchnię [...] m2, z czego pod placem było [...] m2, a pod ulicą ([...]) [...] m2. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie daje natomiast jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy część terenu z dawnej nieruchomości [...], na której obecnie znajduje się ul. [...] (oznaczona jako część działki nr [...]) znajduje się w granicach drogi publicznej ul. [...]. Nie wiadomo zatem, czy do tej części terenu istnieją powody, aby nie uwzględnić wniosku dekretowego K.P., z uwagi na brak możliwości przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu stanowiącego część drogi publicznej jako rzeczy wyłączonej z powszechnego obrotu. Stanowisko zaprezentowane przez Prezydenta W. w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, odnoszące się do rozstrzygnięcia z pkt II, zakłada, że cały teren o pow. [...] m2 znajduje się w granicach drogi publicznej ul. [...] (także fragment tego terenu, na którym urządzona jest ul. [...]), a więc, że w granicach jednej ulicy ([...]) znajduje się inna ulica ([...]). Zdaniem Sądu, brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia tej okoliczności jest uchybieniem o charakterze istotnym, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Trzeba bowiem wskazać, że zarówno przed II wojną światową (art. 14 pkt 17 ustawy z dnia 16 sierpnia 1938 r. o samorządzie gminy W. – Dz. U. Nr 63, poz. 479), jak i obecnie (art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) organy stanowiące gminy poprzez podejmowane uchwały nadawały nazwy poszczególnym ulicom. Obecnie dane dotyczące położenia poszczególnych ulic zawarte są w ewidencji miejscowości ulic i adresów (art. 47a ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Z powyższego wynika, że - co do zasady – każda z ulic stanowi odrębny ciąg komunikacyjny. W tej sytuacji ustalenie w sprawie dekretowej stanu faktycznego i prawnego gruntu znajdującego się pod konkretną ulicą wymaga zbadania jakie są przestrzenne granice danej drogi i jaki status dana droga posiada (czy jest to droga wewnętrzna, czy droga publiczna). Jak bowiem wskazano wyżej ustalenie, że grunt pochodzący z dawnej nieruchomości [...] znajduje się w dacie wydawania decyzji w granicach drogi publicznej wyklucza uwzględnienie wniosku dekretowego. Inaczej natomiast jest w sytuacji, gdy dana ulica znajduje się w ciągu jednej z dróg publicznych, wówczas to ulica należy do tej samej kategorii, co droga w ciągu której się znajduje (art. 2 udp). Na gruncie niniejszej sprawy nie zostało wyjaśnione, czy na część obecnej działki nr [...] znajdującą się pod ul. [...] rozciąga się reżim prawny odnoszący się do ul.[...], tj. czy wynika to z tego, że ul. [...] stanowi ulicę leżącą w ciągu drogi publicznej jaką jest ul. [...] (art. 2 ust. 2 udp). Materiał dowodowy nie daje odpowiedzi na to pytanie, a tylko w takim przypadku zasadne byłoby zaprezentowane przez Prezydenta W. w pkt II decyzji pierwszoinstancyjnej uzasadnienie dla odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego, popieranego aktualnie przez K.P.. Wobec tego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], w części dotyczącej pkt ll zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent W. wyjaśni, jaki status prawny ma ul.[...], czy stanowi, w rozumieniu art. 2 ust. 2 udp, ulicę leżącą w ciągu drogi publicznej ul. [...] i czy w związku z tym część terenu znajdująca się pod tą ulicą, stanowiąca fragment części działki nr [...] o pow. [...] m2, pochodząca z dawnej nieruchomości nr hip. [...], znajduje się w granicach ul. [...] jako drogi publicznej, o której mowa w przepisach art. 4 pkt 2 w zw. z art. 1 udp. W zależności od poczynionych ustaleń organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd podziela stanowisko skarżącej, że Prezydent W. poczynił ustalenia w zakresie przeznaczenia planistycznego działki nr [...] o pow. [...] m2. Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy w zakresie dotyczącym części działki nr [...] o pow. [...] m2. Nie budzi wątpliwości Sądu, że teren dawnej nieruchomości nr hip. [...] w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie był objęty żadnym planem zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowy teren był wówczas objęty studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. ze zmianami, stanowiącym załącznik Nr [...] do uchwały Nr [...] Rady W. z dnia [...] października 2006 r. (opubl. na stronie internetowej www.architektura.um.warszawa.pl). Wobec tego w stosunku do części dawnej nieruchomości nr [...], stanowiącej obecnie część działki nr [...] o pow. [...] m2 w dacie wydawania decyzji przez organy obu instancji nie wystąpiła przeszkoda planistyczna, uniemożliwiająca uwzględnienie wniosku dekretowego w tym zakresie. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że w ramach sprawy prowadzonej na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu organ, ustaliwszy, że sporny grunt stanowi drogę publiczną, winien zbadać, czy wybudowanie drogi w okresie rozpoznawania wniosku dekretowego miało charakter bezprawny, a jeżeli tak, to zrealizowaną inwestycję drogową należałoby traktować jako nieistotną dla realizacji roszczeń dekretowych. Zdaniem Sądu, poza przedmiot sprawy prowadzonej w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu wykracza badanie i ocena takich zagadnień jak legalność wybudowania drogi i prawidłowość nadania drodze odpowiedniej kategorii drogi publicznej. Prezydent W. uwzględnia wniosek dekretowy, gdy nie ma przeszkód natury planistycznej, ale także i prawnej. Organ bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny gruntu, aktualny na datę wydania decyzji załatwiającej wniosek dekretowy. Jeżeli grunt lub jego część znajduje się wówczas w granicach drogi publicznej, to nie ma możliwości uwzględnienia wniosku dekretowego. Wydana w takich warunkach decyzja pozytywna dla strony byłaby trwale niewykonalna w momencie jej wydania, a więc obciążona wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 Kpa. Jeżeli natomiast chodzi o zarzut niezastosowania przez Prezydenta W. w niniejszej sprawie przepisu art. 7 ust. 4 dekretu trzeba wskazać, że zgodnie z tym przepisem w przypadku nieuwzględnienia wniosku, gmina zaofiaruje uprawnionemu, w miarę posiadania zapasu gruntów - na tych samych warunkach dzierżawę wieczystą gruntu równej wartości użytkowej, bądź prawo zabudowy na takim gruncie. Zdaniem Sądu, z przepisu tego wynika, że aby stało się aktualne zagadnienie dotyczące przyznania gruntu zamiennego wpierw musi zostać rozstrzygnięty wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu przejętego przez państwo w trybie dekretu. O załatwieniu sprawy na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu można natomiast mówić dopiero wówczas, gdy stanie się ostateczna decyzja administracyjna sprawę tę rozstrzygająca. W niniejszej sprawie w momencie wydania przez Prezydenta W. decyzji pierwszoinstancyjnej decyzja ta w zakresie orzeczenia w pkt II była nieostateczna, ponieważ od tej decyzji przysługiwało odwołanie (art. 127 § 1 Kpa). Decyzja organu pierwszej instancji w momencie jej wydania nie kształtowała zatem w sposób trwały sytuacji prawnej K.P. (art. 16 § 1 Kpa) i w związku z tym nie rodziła żadnych skutków prawnych. Wobec tego na tle niniejszej sprawy rozważanie zagadnienia przyznania skarżącej nieruchomości zamiennej było przedwczesne (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 967/10). Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie skarżącej kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).