I SA/Wa 3031/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.) Sędziowie: WSA Przemysław Żmich WSA Bożena Marciniak Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2014 r. sprawy ze skarg Agencji [...] Oddział Terenowy w [...] oraz Gminy S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej Agencji [...] Oddział Terenowy w [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej Gminy S. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...], na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 z późn. zm.), w związku z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku A. C. (doprecyzowanego pismem z dnia 26 listopada 2007 r.) o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość stanowiąca zespól pałacowo-parkowy w S. powiat [...] województwo [...] o łącznej pow. [...] ha, stanowiąca przed przejęciem na Skarb Państwa własność A. C., nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, decyzją z dnia [...]czerwca 2013 r. nr [...] stwierdził, że nieruchomość położona w S. stanowiąca zespół pałacowo-parkowy o łącznej pow. [...] ha, obejmująca obecnie działki oznaczone w ewidencji gruntów i budynków nr nr: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...],[...] o pow. [...] - nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organ stwierdził, że zespół pałacowo-parkowy nie posiadał charakteru nieruchomości rolnej, bowiem pełnił funkcję rezydencji oraz stanowił centrum życia towarzyskiego i kulturalnego. W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał m.in., że ze znajdującego się w Archiwum Państwowym w P. protokołu w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej z mocy Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej majątku S. własność [...] - przez Komisarza Ziemskiego i przekazania go w zarząd wynika, iż przejęto w S. ogólny obszar [...] ha, z czego [...] ha przypadało na grunty orne, [...] ha na łąki, [...] ha na pastwiska, [...] ha na lasy, [...] ha na ogrody warzywne, [...] ha na szkółki drzew owocowych, [...] ha na parki, [...] ha na podwórza, zabudowania, drogi, [...] ha na wody, [...] ha na nieużytki. Do protokołu tego dołączony jest załącznik nr 1 stanowiący zestawienie przejętych budynków oraz załącznik nr 2 zatytułowany "Stan pracowników rolnych". Zestawienie przejętych budynków obejmuje 36 pozycji różnego rodzaju budynków mieszkalnych oraz gospodarczych. Brak załącznika graficznego uniemożliwia dokładne określenie położenia wymienionych budynków. W załączniku nr 2 wymienionych jest 36 osób zatrudnionych w majątku S. na różnych stanowiskach, w tym: administrator, pomocnik gospodarczy, rachunkowy, pomocnik rachunkowy, karbowy, dwóch ogrodników, trzech stróży, czterech dozorców oraz szereg pracowników zatrudnionych przy pracach folwarcznych (fornale, dojarki). Wojewoda podał, że aktualnym właścicielem działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków miasta S. nr nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], jest Skarb Państwa, a wykonawcą prawa własności Agencja [...] Oddział Terenowy w [...]. Natomiast prawo własności działek nr nr: [...],[...] i [...], w oparciu o akt notarialny - umowę nieodpłatnego przekazania przez Agencję [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr Repertorium A [...], nabyła Gmina S. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. wniosła Agencja [...] Oddział Terenowy w [...] żądając uchylenia decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość stanowiąca zespół pałacowo-parkowy o łącznej powierzchni [...] ha podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 li. e dekretu, ewentualnie uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha (obręb [...], powiat [...]). W uzasadnieniu wskazał, że odwołanie pochodzić powinno od strony postępowania administracyjnego. Przywołując art. 28 k.p.a. organ wskazał, iż przyjmuje się, że w postępowaniach w sprawie podpadania nieruchomości pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej stronami są byli właściciele nieruchomości lub ich spadkobiercy oraz aktualni jej właściciele i użytkownicy wieczyści (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2009 r., IV SA/Wa 718/09). Minister wskazał, że zespół pałacowo-parkowy objęty zaskarżoną decyzją obejmuje szereg działek ewidencyjnych, należących niegdyś w całości do Skarbu Państwa, którego prawa właścicielskie wykonywała Agencja [...] Oddział Terenowy w [...]. Jednakże aktem notarialnym nr rep. A [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. działki ewidencyjne nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha zostały nieodpłatnie przekazane Gminie S., która nadal jest ich właścicielem, jak wynika z wpisu w dziale II księgi wieczystej [...]. Agencja [...] była więc uprawniona do skutecznego wniesienia odwołania jedynie w zakresie pozostałych działek ewidencyjnych, w przypadku których nadal wykonuje prawo własności Skarbu Państwa. Minister wskazał, że z nagłówka i treści odwołania nie wynika, ażeby odwołujący się ograniczył swoje odwołanie do tej właśnie części. Wnioski odwołania obejmują uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy w zakresie całego zespołu pałacowo-parkowego, a więc także części stanowiącej własność Gminy S. Skoro decyzja Wojewody [...] została zaskarżona w całości, to w ocenie organu, Agencja [...] Oddział Terenowy w [...] nie miała interesu prawnego, aby złożyć odwołanie w części dotyczącej działek nr [...] powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] powierzchni [...] ha, stanowiących własność innego podmiotu. Z tego względu organ umorzył postępowanie odwoławcze w części dotyczącej działek stanowiących własność Gminy S. Wskazał, że odwołanie w pozostałej części zostanie rozpatrzone poprzez wydanie odrębnej decyzji. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi : 1) Agencji [...] Oddział Terenowy w [...] (I SA/Wa 1031/13) oraz skargi 2) Gminy S. (I SA/Wa 1032/13). Agencja [...] Oddział Terenowy w [...], reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż Agencji [...] Oddział Terenowy w [...] nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...], nr [...] o powierzchni [...] ha (obręb [...], powiat [...]). W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego wskazał, że wymienione działki stanowiły integralną część zespołu pałacowo parkowego w S. i były ściśle z nim powiązane zarówno pod względem funkcjonalnym, organizacyjnym i finansowym, zatem Agencja [...] posiada interes prawny w niniejszym postępowaniu również w zakresie dotyczącym tych działek chcąc wykazać związek funkcjonalny i w związku z tym przysługuje jej przymiot strony. Gmina S., reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż Agencja [...] nie posiadała interesu prawnego w zaskarżeniu całości decyzji wydanej przez Wojewodę [...]. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego wskazał, że z uwagi na to, iż w dniu przekazania na rzecz Skarbu Państwa wszystkie działki objęte odwołaniem Agencji [...] były ze sobą powiązane, sprawa winna być rozpoznawana jako całość. Wyłączenie ze sprawy działek nr [...], [...] i [...] może uniemożliwić wykazanie przez Agencję [...], że zespół pałacowo - parkowy w S. w chwili przekazania na rzecz Skarbu Państwa jako całość podpadał pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Powyższe zaś ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w zakresie nieruchomości stanowiących własność Agencji [...]. W ocenie Gminy S. Agencja [...] miała interes prawny w zaskarżeniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w całości. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe ustalenia. Uczestnik postępowania A.C., reprezentowany przez adwokata, w piśmie procesowym z dnia 2 czerwca 2014 r. wniósł o oddalenie skarg i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał m.in., że o tym, iż działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...] nie są nierozerwalnie związane z resztą dawnego majątku świadczy fakt, że Agencja [...] Oddział Terenowy w [...] w dniu [...] grudnia 2010 r. dokonała niejako podziału przedmiotowego dawnego majątku ziemskiego i umową notarialną przeniosła część jego własności w postaci ww. działek na Gminę S., która była zresztą stroną postępowania administracyjnego przed Wojewodą [...] i miała możliwość zaskarżyć przedmiotową decyzję w części dotyczącej wymienionych działek, stanowiących jej własność. Sprawy z wymienionych wyżej skarg Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 16 stycznia 2014 r. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz postanowił prowadzić pod sygnaturą akt I SA/Wa 3031/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargi są zasadne. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. W sprawie tej brak było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha (obręb [...], powiat [...]). Stroną, zgodnie z art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie określone uprawnienie lub nakładające obowiązek. Istnienie interesu prawnego oznacza zatem wykazanie i ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności lub zaniechania organu (v. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 868/11, orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 30 listopada 1993 r. sygn. akt II SA 1783/93; wyrok NSA z dnia 10 marca 1989 r. IV SA 1254/88; powoł. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod redakcją R. Hausera, Warszawa 1995, str. 112). Istotne jest, aby pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu a przedmiotem postępowania, istniał związek polegający na tym, iż akt stosowania obowiązującej normy prawa materialnego może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W sprawie jest bezsporne, że właścicielem działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...], w zakresie których Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi umorzył postępowanie odwoławcze, jest Gmina S., a nie Skarb Państwa, którego uprawnienia właścicielskie wykonuje Agencja [...] Oddział Terenowy w [...]. Powyższe nie oznacza jednak – wbrew twierdzeniu organu – że Agencja [...] Oddział Terenowy w [...] nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu w trybie odwoławczym decyzji organu I instancji w całości. Kwestią o zasadniczym znaczeniu w tej sprawie jest ustalenie przedmiotu postępowania, w ramach którego wydana została decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego w części dotyczącej wymienionych działek ewidencyjnych. Postępowanie administracyjne wszczęte zostało wnioskiem A.C. (doprecyzowanym wnioskiem z dnia 26 listopada 2007 r.) o ustalenie, że nieruchomość stanowiąca zespól pałacowo-parkowy w S. złożona z działek: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...], [...] o pow. [...], o łącznej pow. [...] ha nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Mając na uwadze przedmiot sprawy, należało w pierwszej kolejności ocenić, czy sprawa ta stanowi sprawę podzielną. Tylko bowiem wówczas, gdyby sprawa była podzielna, można byłoby z niej wyodrębnić części nadające się do rozstrzygnięcia względnie samodzielnego, a tym samym możliwe byłoby wydanie decyzji częściowej, rozstrzygającej sprawę co do istoty w określonym zakresie. W ocenie Sądu, sprawa, w której wydana została kwestionowana odwołaniem decyzja Wojewody [...] (na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w związku z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej), nie stanowi sprawy podzielnej. Konsekwencją powyższego ustalenia jest stwierdzenie o braku możliwości odrębnego, częściowego rozstrzygania przez organ administracji publicznej – co do istoty – w zakresie poszczególnych działek ewidencyjnych wchodzących w skład nieruchomości stanowiącej zespół pałacowo-parkowy. Tym samym, interes prawny Agencji [...], która jest stroną postępowania w sprawie z wniosku A.C. o ustalenie, że nieruchomość wymieniona w tym wniosku jako zespół pałacowo-parkowy nie podpadała pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, nie może być w postępowaniu odwoławczym zawężony do tych tylko działek ewidencyjnych, których właścicielem jest aktualnie Skarb Państwa. Przedmiotem ustalenia w sprawie nie jest bowiem to, czy określona działka ewidencyjna podpadała, czy nie podpadała pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Źródłem sporu, a w konsekwencji istotą postępowania, w ramach którego Wojewoda [...] wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. jest ustalenie, czy określona we wniosku nieruchomość (o danej powierzchni i granicach) przeszła na własność Skarbu Państwa w sytuacji, gdy zdaniem poprzedniego właściciela (jego następców prawnych) nieruchomość nie miała charakteru rolniczego. Z tej przyczyny niedopuszczalne było umorzenie postępowania odwoławczego w części dotyczącej trzech wymienionych w zaskarżonej decyzji działek ewidencyjnych. Obowiązkiem organu jest rozpatrzenie sprawy w drugiej instancji w jej całokształcie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku, Sąd oparł na przepisie art. 152 powołanej ustawy. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, w punkcie 3 i 4 wyroku, na rzecz odpowiednio Agencji [...] Oddział Terenowy w [...] oraz Gminy S. Sąd orzekł, na podstawie przepisu art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.