I SA/Wa 3148/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba sędzia WSA Bożena Marciniak asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. D. na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii zaskarżonym postanowieniem z 18 października 2021 r. nr DO.1.7614.382.2021.MW na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) stwierdził niedopuszczalność odwołania R. D. (Skarżąca) od decyzji Wojewody Małopolskiego z 11 maja 2021 r. nr WS-IV.7533.1.5.2021.AM, stwierdzającej nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę K., prawa własności nieruchomości położonej w jedn. ewid. [...], obr. [...], oznaczonej jako działka nr [...]o pow. 0,0034 ha i nr [...]o pow. 0,0067 ha, zajętej według wnioskodawcy pod drogę gminną nr [...]- ul. [...] w K., objętej księgą wieczystą nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister Rozwoju i Technologii stwierdził, że Wojewoda Małopolski ww. decyzją z 11 maja 2021 r. na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę K., prawa własności ww. nieruchomości. Stronami w postępowaniu toczącym się w trybie art. 73 powołanej ustawy są osoby, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były właścicielami nieruchomości, obecny właściciel, właściwa jednostka samorządu terytorialnego bądź Skarb Państwa oraz osoby, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości. Natomiast uczestniczenie w postępowaniu również innego podmiotu nie skutkuje, że ma on z tej przyczyny przymiot strony w rozumieniu art. 73 ust. 1 powołanej ustawy w zw. z art. 28 k.p.a. Również samo doręczenie określonemu podmiotowi decyzji organu I instancji nie czyni ze skarżącego automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W dniu 31 grudnia 1998 r. współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], z której wydzielono działki nr [...] i nr [...], byli M. B. i M. K., co wynika z treści księgi wieczystej nr [...]. M. K. zmarł w dniu [...] stycznia 2009 r., zaś M. K. z d. B. zmarła w dniu [...] grudnia 2009 r., a spadek po nich nabyli Z. D. i S. K. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa - Śródmieścia w Krakowie z 17 marca 2010 r., sygn. akt [...]. Umową darowizny z dnia [...] października 2013 r. Rep. A nr [...] Z. D. darowała swój udział w ww. nieruchomości R. D. i A. D.. Obecnie właścicielem działki nr [...], z której wydzielają się działki nr [...] i nr [...] jest Gmina K. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr 3/6740.4/2018 z 14 marca 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. Biorąc pod uwagę powyższe organ stwierdził, że Skarżąca nie posiada w tej sprawie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, bowiem ani w dniu 31 grudnia 1998 r., ani w dniu wydania kwestionowanej decyzji, nie była właścicielem spornej nieruchomości. W skardze na powyższe postanowienie Skarżąca wniosła o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z wymienionych i załączonych dokumentów, co jest – zdaniem Skarżącej – niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a to z: a. Aktu notarialnego Rep. A Nr [...], sporządzonego [...] października 2013 r. - na okoliczność następstwa prawnego Skarżącej wobec właścicieli ww. nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. - na okoliczność wykazania interesu prawnego Skarżącej. b. decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr 3/6740.4./2018 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia 14 marca 2018 r., nr AU-01-3.6740.4.18.2017.JZI, - na okoliczność wykazania interesu prawnego Skarżącej. c. odpisu księgi wieczystej nr [...], - na okoliczność wykazania interesu prawnego Skarżącej, - na okoliczność następstwa prawnego Skarżącej wobec właścicieli ww. nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. Zaskarżonemu postanowieniu Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że Skarżącej nie przysługuje w sprawie przymiot strony; 2) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 127 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez uznanie, że uszczuplenie prawa do żądania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przez Skarżącą, jeżeli uszczuplenie to nastąpiło w wyniku decyzji organu I instancji, nie stanowi o interesie prawnym uprawnionej do złożenia odwołania od takiej decyzji organu I instancji; 3) art. 134 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania Skarżącej od decyzji organu I instancji ze względu na brak przymiotu strony w postępowaniu, podczas gdy Skarżąca legitymuje się aktualnym, realnym i zindywidualizowanym interesem prawnym we wniesieniu odwołania od ww. decyzji, który uprawnia ją do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji; 4) art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 15 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., poprzez nieuzasadnioną odmowę realizacji prawa do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, podczas gdy Skarżąca posiada przymiot strony w tym postępowaniu z uwagi na aktualny, realny i zindywidualizowany interes prawny. Tym samym organ II instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; 5) art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że materialnoprawną podstawę sytuacji prawnej i wynikającego z niej interesu prawnego Skarżącej w sprawie może stanowić wyłącznie art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, podczas gdy przepisy, ani judykatura czy literatura przedmiotu nie formułują takiego ograniczenia; 6) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia kwestii formalnej oraz zebrania materiału dowodowego w trakcie czynności wyjaśniających mających na celu ustalenie legitymacji Skarżącej do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji; 7) art. 8 § 2 ustawy k.p.a. poprzez nieuzasadnione odstąpienie od utrwalonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym sposobu interpretacji podobnych stanów faktycznych i uznanie, że w przypadku gdy decyzja organu I instancji bezpośrednio wpływa na sytuację prawną podmiotu, uszczuplając jego prawo do odszkodowania przewidziane przepisami materialnoprawnymi, zindywidualizowane oraz zaktualizowane i realnie przysługujące na podstawie przepisów prawa materialnego, to podmiot taki mimo to nie ma interesu prawnego do wniesienia odwołania od takiej decyzji organu I instancji, w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Sąd nie może natomiast orzekać w kwestiach wykraczających poza przedmiot zaskarżenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1595/04). Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia przeprowadzona przez Sąd w oparciu o powołane kryterium wykazała, że postanowienie to jest zgodne z prawem. Zaskarżonym postanowieniem z 18 października 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania Skarżącej od decyzji Wojewody Małopolskiego z 11 maja 2021 r. nr WS-IV.7533.1.5.2021.AM, stwierdzającej nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę K., prawa własności nieruchomości położonej w jedn. ewid. [...], obr. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0034 ha i nr [...] o pow. 0,0067 ha, zajętej według wnioskodawcy pod drogę gminną nr [...] - ul. [...] w K., objętej księgą wieczystą nr [...]. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a. Zgodnie z jego treścią organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Powyższy przepis stanowi efekt tzw. postępowania wstępnego, w którym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu (art. 134 k.p.a.). Wynik tych czynności przesądza o bycie prawnym pozostałych stadiów postępowania odwoławczego, gdyż ustalenie, że odwołanie jest niedopuszczalne powoduje, że czynności pozostałych stadiów nie mogą być przez organ odwoławczy podjęte. Niedopuszczalność odwołania może nastąpić z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych. Do przyczyn podmiotowych należy, m.in. złożenie odwołania przez podmiot niemający legitymacji, w rozumieniu art. 28 k.p.a. O tym więc, czy Skarżąca mogła skutecznie odwołać się od ww. decyzji Wojewody Małopolskiego z 11 maja 2021 r., stwierdzającej nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę K., prawa własności spornej nieruchomości decyduje treść art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną (w postępowaniu administracyjnym) jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, o którym stanowi powołany przepis art. 28 k.p.a. może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II OSK 889/12). Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., aby pozwalał uznać osobę powołującą się na niego za stronę postępowania administracyjnego, musi być normatywny, obiektywny, aktualny, własny, indywidualny, realny i konkretny (por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2010, s. 271). Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie, istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa, a więc taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 629/97). Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę (tak A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex/el. 2022, uwaga 9 do art. 28). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy, nie może jednakże tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98). Oznacza to, że podmiot, dla którego z przepisów prawa nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Należy podkreślić, że materialnoprawną podstawę objętej odwołaniem decyzji Wojewody Małopolskiego z 11 maja 2021 r. nr WS-IV.7533.1.5.2021.AM stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. Zgodnie z jego treścią nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest dotychczasowy właściciel nieruchomości (w dniu 31 grudnia 1998 r. lub jego następca prawny) oraz Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego, a więc podmiot co do którego badane jest w tym postępowaniu spełnienie przesłanek do nabycia własności nieruchomości. Podmiot nielegitymujący się prawem własności nieruchomości nie jest stroną takiego postępowania (por. wyroki NSA z: 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 671/05, 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1865/10 oraz wyroki WSA w Warszawie: z 11 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1958/16 i z 2 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2660/19). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że 31 grudnia 1998 r. nieruchomość położona w jedn. ewid. [...], obr. [...], oznaczona jako działka nr [...], z której wydzielono działki nr [...] o pow. 0,0034 ha i nr [...] o pow. 0,0067 ha nie stanowiła własności Skarżącej. Z uwagi na to, że Skarżąca nie dysponowała prawem własności ww. działek w dniu 31 grudnia 1998 r. (ani nie dysponuje nim obecnie), nie ma ona interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie, a więc nie posiada legitymacji strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Obecnie właścicielem działki nr [...], z której wydzielono działki nr [...] i nr [...] jest Gmina K. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr 3/6740.4/2018 z 14 marca 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. Biorąc pod uwagę powyższe zasadnie organ stwierdził, że Skarżąca nie posiada w tej sprawie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., gdyż ani w dniu 31 grudnia 1998 r., ani w dniu wydania kwestionowanej decyzji, nie była właścicielem spornej nieruchomości. Ze wskazanych powodów Sąd stwierdził, że Minister nie naruszył przepisu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. przyjmując, że Skarżąca nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy nie naruszył też powołanych w niej przepisów k.p.a. w zw. z art. 73 § 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny zebranych w sprawie dowodów w zakresie ustalenia, czy Skarżącej przysługuje przymiot strony postępowania i trafnie wykazał, że nie jest ona legitymowana do udziału w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Sąd oddalił wniosek Skarżącej zawarty w skardze o przeprowadzenie przez WSA w Warszawie dowodu z dokumentów dołączonych do skargi. Stosownie bowiem do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przepisu tego wynika, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. W zwrocie "dowody uzupełniające" chodzi o dowody z dokumentów, które nie były przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym (tak B. Dauter w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądamiadministracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, uw. 12 i 13 do art. 106 oraz wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1595/04). Opisana wyżej sytuacja nie zachodziła jednak w rozpoznawanej sprawie. Wniosek o przeprowadzenie dowodów uzupełniających dotyczył bowiem dokumentów znanych organowi i Sądowi, znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy. Reasumując, skoro odwołanie zostało złożone przez osobę niebędącą stroną w sprawie, to prawidłowo organ odwoławczy wydał postanowienie na podstawie art. 134 k.p.a., gdyż odwołanie złożone przez podmiot niebędący stroną postępowania jest niedopuszczalne. Ze wszystkich wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.