I SA/Wa 3165/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Piotr Przybysz (spr.) Protokolant specjalista Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. sprawy ze skargi S. W. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Pismem z dnia 29 września 2009 r. adw. J. J. działając w imieniu S. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Naczelnik Gminy w R. decyzją z dnia [...] marca 1978 r., [...], wydaną na podstawie art. 2 i 13 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91), orzekł o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania gospodarstwa rolnego położonego we wsi R., należącego do spadkobierców F. K. S. W., spadkobierczyni po C. K., reprezentowana przez r.pr. M. Z., wystąpiła pismem z dnia 12 czerwca 2013 r. do Starosty Powiatu W. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa – organ nie wskazał strony postępowania, dowodów na potwierdzenie swoich stwierdzeń oraz zaniechał pouczenia o możliwości złożenia odwołania. Starosta Powiatu W. pismem z dnia 1 lipca 2013 r. przekazał powyższy wniosek Wojewodzie [...] jako organowi właściwemu w sprawie. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu ww. wniosku postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., wydanym na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., orzekł o jego zwrocie. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że z art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jedn. Dz.U.z 2012 r., poz. 1187 ze zm.) wynika bezwzględny zakaz prowadzenia postępowań administracyjnych w sprawach związanych ze stwierdzeniem nieważności decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91). Równocześnie wskazano, że S. W. może wystąpić do Rzecznika Praw Obywatelskich, aby ten zwrócił się do właściwych organów władzy publicznej o podjęcie stosownej inicjatywy w celu zmiany ww. regulacji ustawowej. Wnioskodawczyni może w tym celu zwrócić się także do jednego z posłów na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej. S. W., reprezentowana przez adw. J. J., pismem z dnia 4 marca 2014 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia Wojewody [...], wskazując, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 66 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 § 1 i art. 61a k.p.a., a nadto w związku z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., [...], stwierdził nieważność ww. postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wojewoda [...] ponownie rozpatrując sprawę postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., wydanym na podstawie art. 123 § 1 w związku z art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy w R. z dnia [...] marca 1978 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazano na wynikający z art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa zakaz wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji w odniesieniu do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. S. W., w której imieniu działał adw. J. J., w zażaleniu z dnia 23 lipca 2014 r. wskazała, że wobec braku doręczenia którejkolwiek ze stron decyzja Naczelnika Gminy w R. nie mogła stać się ostateczna, dlatego nie jest zasadna odmowa wszczęcia postępowania ze względu na art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, że od dnia wejścia w życie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, to jest od dnia 1 stycznia 1992 r., nie ma prawnej możliwości skutecznego wzruszenia w postępowaniach nadzwyczajnych w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego decyzji wydanych na podstawie wspomnianej ustawy z dnia 26 października 1971 r., które uzyskały przymiot ostateczności. W tym stanie rzeczy było konieczne wydanie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pismem z dnia 29 września 2014 r. S. W., reprezentowana przez adw. J. J., wniosła przytoczoną na wstępie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze do sądu administracyjnego zarzucono naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do twierdzeń strony i błędne przyjęcie, że decyzja stała się ostateczna i że w związku z tym zasadna jest odmowa wszczęcia postępowania, jak również naruszenie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa poprzez niewykazanie, że decyzja Naczelnika Gminy w R. z dnia [...] marca 1978 r. stała się ostateczna i że w związku z tym nie stosuje się do niej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie przytaczając obszerną argumentację nawiązującą do argumentacji przedstawionej w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy mają przepisy art. 63 ust. 2 i 3 z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że "Do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji." Przepis art. 63 ust. 3 tej ustawy stwierdza natomiast, że: "Postępowanie administracyjne toczące się w sprawach, o których mowa w ust. 2, podlega umorzeniu." Przepis art. 63 ust. 2 ustawy z 1991 r., interpretowany literalnie, statuuje zakaz orzekania w trybach nadzwyczajnych przewidzianych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego w odniesieniu do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Skarżąca wywodzi zatem, że przepis ten nie stanowi przeszkody dla stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznych wydanych na podstawie przepisów ustawy z 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Wniosek taki nie jest jednakże zasadny, o ile rozpatruje się sprawę dopuszczalności wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie mając na uwadze nie tylko przepis art. 63 ust. 2, ale również i przepis art. 63 ust. 3. Przepis art. 63 ust. 3 ustawy z 1991 r. zabrania mianowicie prowadzenia postępowania w trybach nadzwyczajnych w sprawach, o których mowa w art. 63 ust. 2. Sprawami tymi są zaś sprawy, w których wydano decyzje na podstawie przepisów ustawy z 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych – niezależnie od tego, czy decyzje takie stały się ostateczne, czy nie. Wyjaśnić również należy, iż wprowadzając do obrotu prawnego przepis art. 63 ust. 2 ustawy z 1991 r., ustawodawca miał na celu ostateczne zapewnienie stabilizacji stanów prawnych ukształtowanych w oparciu o decyzje, wydane na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych z 1971 r. Interpretując znaczenie użytego w art. 63 ust. 2 ustawy sformułowania "nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących..." nie należy pomijać wskazanego wyżej celu. Dla jego osiągnięcia wystarczające jest rozumienie powyższej regulacji jako całkowicie zakazującej podważania decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, jak i zakazującej postępowań mogących do takiego skutku prowadzić. W obecnym stanie prawnym nie jest zatem możliwa weryfikacja decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Oznacza to, że niektóre decyzje mimo kwalifikowanych wad będą funkcjonowały w obrocie prawnym, ponieważ w obowiązującym stanie prawnym nie ma podstaw prawnych do wzruszenia ostatecznej decyzji w trybach nadzwyczajnych uregulowanych w k.p.a., tj. w trybie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności oraz uchylenia lub zmiany decyzji (por. orzeczenia NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 571/07; z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1840/10; wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 585/11; wyrok WSA w warszawie z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 410/11 - CBOIS). Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyrokach z dnia 22 lutego 2000 r., sygn. akt SK 13/99 (OTK/2000/1/5) i z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99 (OTK/2000/4/110) oceniał zgodność art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa z Konstytucją. W konsekwencji, zdaniem Sądu, nie można podzielić poglądu Skarżącej o naruszeniu art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa poprzez niewykazanie przez organ, że decyzja Naczelnika Gminy w R. z dnia [...] marca 1978 r. stała się ostateczna i że w związku z tym nie stosuje się do niej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do twierdzeń strony i błędne przyjęcie, że decyzja stała się ostateczna i że w związku z tym zasadna jest odmowa wszczęcia postępowania, należy zauważyć, że strona wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej zmierza do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, które to postępowanie jest postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania jurysdykcyjnego. Zadaniem organu rozpatrującego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji jest zatem ustalenie, czy wszczęcie postępowania nieważnościowego jest dopuszczalne. Skoro przepis art. 63 ust. 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nakazuje umorzenie postępowania prowadzonego w trybach nadzwyczajnych w sprawach rozstrzyganych decyzjami wydanymi na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, to w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż organy administracji publicznej, na podstawie art. 61a k.p.a., zasadnie odmówiły skarżącym wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w R. z dnia [...] marca 1978 r. Zgodnie z przepisem art. 61a k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobą niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z przytoczonej regulacji wynika, iż odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia tego postępowania z przyczyn podmiotowych (żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną) bądź z przyczyn przedmiotowych (inne uzasadnione przyczyny). Zakaz prowadzenia postępowania w trybach nadzwyczajnych w sprawach weryfikacji decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych stanowi przyczynę przedmiotową stojącą na przeszkodzie wszczęciu postępowania w rozpatrywanej sprawie. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.