I SA/Wa 320/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz Gminy W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 1993 r. nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. I ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), stwierdził nabycie przez Gminę Miejską W. z mocy prawa, nieodpłatnie własności szeregu nieruchomości położonych we W., ozn. w operacie ewidencji gruntów obrębu [...], opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Pismem z dnia 9 marca 2012 r. znak: [...], Prezydent W. zwrócił się do Ministra Administracji i Cyfryzacji z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części dot. nieruchomości ozn. nr [...] (ozn. obecnie jako działka nr [...]). W uzasadnieniu wniosku wskazał, że ww. działka w dacie 27 maja 1990 r. stanowiła ulicę L., która była zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich na terenie miasta W. Zgodnie zaś z obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U nr 14, poz. 60 z późn. zm.) zarząd nad drogami wojewódzkimi należał do terenowych organów administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...], stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r. w części dot. nieruchomości ozn. nr [...] (ozn. obecnie jako działka nr [...]). Pismem z dnia 22 maja 2014 r. znak: [...], Prezydent W. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r.. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że po wydaniu przez Ministra Administracji i Cyfryzacji decyzji nr [...], w wyniku analizy przeprowadzonej przez Zarząd Geodezji Kartografii i Katastru Miejskiego we W., nastąpiła zmiana w zapisach w operacie ewidencji gruntów i budynków m. W. obrębu [...] w zakresie określenia nazwy ulicy, która w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła część działki nr [...] (po podziale nr [...]) i w miejsce nazwy "[...] " wpisano "[...] ". Zatem działka nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. nie stanowiła ulicy [...], a [...] nie został wymieniony w załączniku do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. nr 35, poz. 179 ze zm.) jako ulica stanowiąca drogę kategorii wojewódzkiej. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności swojej decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że rozstrzygnięcie nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. wydane zostało na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Podstawę ww. decyzji stanowił m. in. sporządzony przez wnioskodawcę - Prezydenta Miasta W., wypis z rejestru gruntów uwzględniający stan na dzień 27 maja 1990 r., z którego wynika, iż działka nr [...] leżała w ciągu ulicy [...] we W.. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. (Dz. U. Nr 35, poz. 179 z późn. zm.) w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim, ulica [...] we W. była zaliczana do kategorii dróg wojewódzkich. W związku z powyższym podnoszony przez wnioskodawcę zarzut rażącego naruszenia prawa, w ocenie Ministra, jest nieuzasadniony. Jego zdaniem o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy, tymczasem w niniejszej sprawie takie okoliczności nie zachodzą. Za taką okoliczność nie można bowiem uznać zmiany w zapisach w operacie ewidencji gruntów i budynków m. W. obrębu [...] poczynioną już po wydaniu przez Ministra ww. decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r.. Ponadto wskazał, że objęcie w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r. działki nr [...], która nie istniała w dacie 27 maja 1990 r., jak i w dniu wydania ww. decyzji, niewątpliwie stanowiło rażące naruszenie prawa. Z wykazu zmian danych ewidencyjnych wynika bowiem, iż działka nr [...] odpowiada działce nr [...], która uległa podziałowi na działki nr [...] i nr [...]. Brak jest natomiast dokumentów, z których wynikałby podział działki nr [...] na działki nr [...] i [...]. Powyższe oznacza zdaniem Ministra, że decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. jest zasadna, bowiem eliminuje z obiegu prawnego decyzję Wojewodę [...] z dnia [...] marca 1993r. nr [...], w części dotyczącej działki nr [...], wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie Minister zaznaczył, że nie stwierdził aby decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. zawierała którąkolwiek z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Prezydent W. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem Ministra, gdyż w jego ocenie funkcjonowanie w obiegu prawnym decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. pozbawia Gminę W. prawa własności do nieruchomości aktualnie oznaczonej jako działka nr [...] (dawna działka nr [...]) stwierdzonego w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r., nr [...], i tym samym stanowi o rażącym naruszeniu prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Wskazał również, że przedmiotowa nieruchomość (działka nr [...] a obecnie [...]) w dniu 27 maja 1990 r. nie stanowiła ulicy [...], a [...], który to nie został wymieniony w załączniku do rozporządzenie Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: (...) i wrocławskim, jako ulica stanowiąca drogę kategorii wojewódzkiej. Ponadto Prezydent W. nie zgadza się ze stanowiskiem Ministra wyrażonym w decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r., nr [...] , w części stwierdzającej nabycie przez Gminę Miejską W. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości aktualnie oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr [...] (dawna działka nr [...]) została wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na to, że "brak jest dokumentów, z których wynikałby podział działki nr [...] na działki [...] i [...].". Minister Administracji i Cyfryzacji rozpatrując powyższy wniosek decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2014 r. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że nr [...] nie jest obarczona żadną z wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek powodujących stwierdzenie nieważności ww. decyzji, bowiem kwestionowana decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, nie dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołało czynu zagrożonego karą, jak również nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (brak przesłanki art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a.). Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że argumentacja zawarta we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawiera żadnych nowych okoliczności, mogących wpłynąć na zmianę rozstrzygnięcia. Ponadto w jego ocenie, zarzut pozbawienia Gminy W. prawa własności ww. działki pozostaje w całkowitej sprzeczności z żądaniem Gminy wyrażonym w piśmie z dnia 9 marcu 2012 r.. Reasumując wskazał, że zarzut rażącego naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji nr [...] jest niezasadny. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina W. Zarzuciła skarżonemu orzeczeniu naruszenie prawa postępowania i prawa materialnego tj. art. 107 § 3 k.p.a., art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a w związku z art. 138 § 2 k.p.a. ,art. 138 §1 k.p.a., art. 11 k.p.a. w związku art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 5 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - poprzez błędne uznanie, że decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r w części stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r nie naruszała rażąco prawa Gminy W. w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę W. z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości położonej we W., aktualnie oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] obręb plac [...], nieruchomość położoną we W., aktualnie oznaczona geodezyjnie jako działka nr [...]obręb [...], ( stanowiąca drogę gminną), opisana w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...]-, stąd decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r nr [...] w części opisanej powyżej a stwierdzającej nabycie prawa własności przez Gminę W. , nie powinna zostawać usunięta z obrotu prawnego. Wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji Nr [...] z dnia [...] października 2014 r oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżącą przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego oraz argumenty mające uzasadniać uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie w pełni z przyczyn w niej podniesionych. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. W świetle przepisów kodeksu i orzecznictwa sądowego omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie), inaczej - dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). W wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35, wyrażono pogląd, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (art. 138 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dz. U. z 1991 r. Nr 36, poz. 161 z późn. zm.)". Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 117 kwietnia 2013 r., o sygn. II SA/Kr 13/13, publ.LEX nr 1325761) Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. (patrz WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13 lutego 2013 r. o sygn. IV SA/Po 1000/12, publ. LEX nr 1287167) Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., w sprawie V SA 3872/00). Tak więc, obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem. Należy wskazać, że na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. W pierwszej kolejności organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę, powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy; następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie, jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Uzasadnienie decyzji winno zawierać tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie - odnosząc się do szczegółowo przeanalizowanego stanu faktycznego w danej sprawie i winny być to odniesienia indywidualne - w każdej rozpoznanej sprawie - a nie tylko ogólnikowe odniesienia do tego typu spraw. Reasumując powyższe, zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. (tak NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2012 r. o sygn. II OSK 2720/11, publ. LEX nr 1145626). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że organ odwoławczy nie zastosował się do zasad przedstawionych powyżej. W pierwszym rzędzie podkreślić trzeba, że Minister Administracji i Cyfryzacji ograniczył się do przedstawienia jedynie konkluzji przebiegu postępowania przed organem I instancji i zacytowania treści wniesionego w sprawie wniosku o jej ponowne rozpoznanie. Minister ani nie ustalił stanu faktycznego sprawy ani też nie dokonał analizy prawnej zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Organ II instancji ograniczył się do przedstawienia teorii przebiegu postępowania nadzorczego prowadzonego na podstawie art.156 k.p.a.. Minister zakończył na powyższym analizę przekazanej mu do rozpoznania sprawy stwierdzając gołosłownie w jednozdaniowej konkluzji, że " decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji nr [...] nie jest obarczona żadną z wymienionych w art. 156 §1 k.p.a. przesłanek powodujących stwierdzenie nieważności ww. decyzji". Organ II instancji wskazał jedynie, że podziela ustalenia organu I instancji i zaprezentowaną przez ten organ ocenę. Z literalnej treści uzasadnienia organu II instancji wynika, że nie dokonał on ponownego rozpoznania sprawy . Dodatkowo należy wskazać, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu. Niezależnie od powyższego, zdaniem Sądu, słusznie podnosi skarżąca, że dla oceny zgodności z prawem decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2012 r., decydujące znaczenie miał rzeczywisty stan prawny spornej nieruchomości istniejący w dniu 27 maja 1990 r. W toku postępowania nadzorczego konieczne było zatem dokonanie kontroli istniejących dokumentów, w tym geodezyjnych w sposób, który ten stan prawny jednoznacznie wyświetli. Na istnienie przedmiotu komunalizacji nie ma bowiem wpływu stan ewidencyjny nieruchomości. Wpis w ewidencji ma charakter jedynie informacyjny, a zmiany ewidencyjne nie powodują zmian w stanie prawnym nieruchomości. Decydujące zatem znaczenie dla stwierdzenia komunalizacji ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dniu 27 maja 1990 r. W rozpoznawanej sprawie do organu administracji należało będzie zatem zbadanie, czy przedmiotowa nieruchomość w określonej dacie stanowiła przedmiot mienia Skarbu Państwa oraz czy w tym czasie należała do terenowego organu administracji stopnia podstawowego. Stwierdzone naruszenie prawa procesowego dało Sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonego orzeczenia, stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270), gdyż w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.