I SA/Wa 327/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Emilia Lewandowska Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi M. V., A. V. i J. V. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżących M. V., A. V. i J. V. solidarnie kwotę 491 (czterysta dziewięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Wydział Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] maja 1972 r. orzekło o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w G., wpisanej w księdze wieczystej KW [...] prowadzonej przez Państwowe Biuro Notarialne w G., oznaczonej katastralnie jako parcela nr [...] o pow. [...] ha, z całej nieruchomości o powierzchni [...] ha, stanowiącej współwłasność M. V., R. V. i wpisanej w księdze wieczystej B. V. oraz o przyznaniu z tego tytułu odszkodowania. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] maja 1972 r. wystąpił A. V., spadkobierca B. i R. V. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] maja 1972 r. Uznał bowiem, że to nie Minister, a Wojewoda [...] powinien być organem właściwym do prowadzenia tego postępowania, w związku z czym wszczęte przed Ministrem Infrastruktury postępowanie nadzorcze należy umorzyć jako bezprzedmiotowe. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. wystąpił A. V. Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. W uzasadnieniu Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podał, że zgodnie z art. 19 K.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Natomiast z art. 157 § 1 K.p.a. wynika, że właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 K.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i przyznaniu odszkodowania za wywłaszczenie ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia. W przedmiotowej sprawie kwestionowana w trybie nadzoru decyzja została wydana na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18 poz. 94 ze zm.). Zgodnie z art. 14 powołanej ustawy, organem właściwym w sprawie orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu był w pierwszej instancji organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Odwołanie od decyzji wydanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej rozpatrywała Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia działająca przy Ministrze Spraw Wewnętrznych (art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.). Kwestionowana decyzja z dnia [...] maja 1972 r. zostało wydane przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Wydział Spraw Wewnętrznych, a strony nie skorzystały z przysługującego im prawa odwołania do organu II instancji – Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych i Administracji. W celu ustalenia organu właściwego do oceny legalności kwestionowanego orzeczenia należy poszukać najpierw organu, który zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami jest właściwy w pierwszej instancji w sprawach wywłaszczania nieruchomości, bowiem o właściwości organu uprawnionego do działania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 K.p.a. przesądza tok instancji istniejący w dacie orzekania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22.03.2005r. sygn. akt II SA/Wa 1997/04, LEX nr 164765). W aktualnym stanie prawnym sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane staroście, który zgodnie z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jest organem właściwym w sprawach wywłaszczenia, wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej. Zgodnie z art. 129 ust. 1 powołanej ustawy odszkodowanie ustala również starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Na podstawie art. 9a u.g.n., organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jest wojewoda. Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister wskazał, że umorzenie postępowania przed Ministrem Infrastruktury (obecnie Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) oznacza jedynie, że sprawa zostanie przekazana do Wojewody [...], który rozpatrzy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] maja 1972 r. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym skoro organ wszczął postępowanie, to powinien je procesowo zakończyć, na przykład stosując art. 105 § 1 K.p.a., a gdy tego rodzaju decyzja stanie się ostateczna, może przekazać sprawę organowi właściwemu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10.02.2009 r. sygn. akt II OSK 128/08, LEX nr 515196). Skoro więc organem właściwym w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda [...], to postępowanie prowadzone przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (następcę Ministra Infrastruktury) jest bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podzielił też wszystkie poglądy wyrażone w uzasadnieniu decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. V., A. V. i J. V., reprezentowani przez adwokata. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 19, art. 65 oraz art. 105 K.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że następcą funkcjonalnym prezydiów wojewódzkich rad narodowych są wojewodowie. Wprawdzie już w 1997 roku na podstawie przepisów u.g.n. sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane do kompetencji starostów, to w praktyce nie było wątpliwości, że w stosunku do wywłaszczeń opartych na ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości i dokonanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych właściwym organem nadrzędnym jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (poprzednio Infrastruktury). Dlatego też niezrozumiałym jest nagłe stwierdzenie przez Ministra braku właściwości w tego typu sprawach, po upływie ponad 10 lat od zmiany stanu prawnego. Uznanie rozstrzygnięcia Ministra za prawidłowe oznaczałoby, że wszystkie decyzje wydane przez ten organ do 2011 (w takich samych stanach faktycznych, jak i prawnych) zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości i w związku z tym na mocy art. 156 K.p.a. są nieważne. W ocenie skarżących, przekazanie Wojewodzie [...] sprawy rozpatrywanej z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej jest nieuzasadnione. W wyniku zaistniałego stanu niepewności prawnej spowodowanej odmienną interpretacją przepisów, która do tej pory nie budziła jakichkolwiek zastrzeżeń, Wojewoda [...] również może uznać się za organ niewłaściwy. Może to wpłynąć na znaczne przedłużenie się postępowania oraz spowoduje utratę przez stronę prawa do uczestniczenia w rzetelnym postępowaniu, w czasie którego zostałyby zbadane przesłanki wydania zaskarżonej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Powyższy stan rzeczy stanowi ewidentne naruszenie zasady wyrażonej w art. 8 K.p.a., tj. pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga ma usprawiedliwione podstawy. W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia pozostawała kwestia, czy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (a wcześniej Minister Infrastruktury) w dniu wydawania zaskarżonej decyzji był organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 K.p.a. Powołując się na stanowisko doktryny i judykatury obydwaj Ministrowie wyszli z założenia, że jeśli organ (Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G.), który wydał decyzję ostateczną, poddaną ocenie w trybie nadzoru, już nie istnieje, to należy najpierw ustalić, jaki organ w chwili obecnej jest kompetentny do rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych tego samego rodzaju i po ustaleniu takiego organu, należy ustalić organ wyższego stopnia na ogólnych zasadach (art. 17 K.p.a.). Ponieważ obecnie organem pierwszej instancji właściwym w kwestii wywłaszczenia i odszkodowania jest starosta (art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 u.g.n.), a organem wyższego stopnia jest wojewoda (art. 9a u.g.n. w zw. z art. 17 pkt 1 K.p.a. – właściwość organu wyższego stopnia ukształtowana w ustawie szczególnej), to Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (a przed nim Minister Infrastruktury) doszedł do wniosku, że organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 1972 r. powinien być Wojewoda [...], w związku z czym postępowanie przed Ministrem uznał za bezprzedmiotowe. Istotnie, koncepcja ustalania organu wyższego stopnia, zaprezentowana przez obydwu Ministrów, polegająca na założeniu, że organ wyższego stopnia, który ma orzekać w trybie nadzoru, ustala się w oparciu o aktualne przepisy, a oceny decyzji poddanej nadzorowi dokonuje się w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu jej wydania, znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych oraz w doktrynie. Cytując za M. Jaśkowską (komentarz do art. 157 K.p.a., LEX 2009) "właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności, ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia (por. niepublikowane postanowienie NSA z dnia 23 września 2003 r., II SA 1484/03: "W przypadku wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności należy wziąć pod uwagę, że uruchamia on nowe postępowanie w sprawie. Ów nadzwyczajny tryb postępowania rządzi się swoistymi regułami odmiennymi niekiedy od reguł przyjmowanych w trybie zwykłym. Należy w związku z tym odróżnić przepisy, które odnoszą się do określenia właściwości organu rozstrzygającego kwestię nieważności od przepisów, stanowiących wzorzec oceny, czy podjęta w określonym czasie decyzja spełnia przesłanki nieważności. Przy wyznaczaniu organu właściwego w sprawie, regułą jest stosowanie przepisów obowiązujących w momencie orzekania o nieważności. Oznacza to, że organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 k.p.a., określany jest według nowego stanu prawnego. Jeżeli więc nastąpiła zmiana w podziale kompetencji organów, wskutek np. zmian w podziale administracyjnym, wyznacza się w świetle aktualnie obowiązujących przepisów organ pierwszej instancji i w zależności od regulacji odpowiednio organy stopnia wyższego. Natomiast przy ocenie ważności decyzji bierze się pod uwagę stan normatywny z momentu jej wydania". Nie jest to jednak jedyna koncepcja prowadząca do ustalenia organu wyższego stopnia w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana w strukturze organów administracji i nie istnieje już organ, który wydał ostateczną decyzję w trybie zwykłym. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 1998 r. III RN 83/98 (OSNP/1999/9/293) stwierdził, iż "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. (...) Wyłącza to możliwość oceny kwestii ważności decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów prawa, niż zastosowano do jej wydania. Podobne stanowisko wyrażono także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 7 lipca 1993 r., I SA 116/93, ONSA 1994, z. 3, poz. 109 i wyrok z dnia 25 marca 1997 r., IV SA 1257/95)". Oznacza to, zdaniem SN, "że organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego, którym w dacie wydania decyzji w 1968 r. był Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. P. jest właściwy w sprawie minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 KPA. W konkluzji należy uznać za wadliwe i rażąco naruszające prawo wskazanie NSA w zaskarżonym wyroku, że w niniejszej sprawie właściwy do orzekania o nieważności decyzji wywłaszczeniowej jest Wojewoda P." Powyższy wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. ukształtował kilkunastoletnią powszechną praktykę ustalania organu wyższego stopnia na szczeblu właściwego Ministra, jeśli chodzi o postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu, wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. Praktyka ta była niezmienna na przestrzeni owych kilkunastu lat, mimo zmian we właściwości organów odnośnie wywłaszczenia i odszkodowania. Przypomnieć należy więc, że początkowo, po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w tym bowiem czasie SN dokonywał wspomnianej wyżej wykładni) organem właściwym w sprawach wywłaszczenia był wojewoda (art. 112 ust. 4 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu), a dopiero od dnia 1 stycznia 1999 r., w związku z reformą ustrojową państwa, organem właściwym w sprawach wywłaszczenia i odszkodowania stał się starosta. Nie miało to jednak znaczenia dla ustalania organu wyższego stopnia, gdyż jak przyjął SN "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy[ało] oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji". Ową kilkunastoletnią praktykę potwierdzają przykładowo jedynie wybrane orzeczenia NSA: z dnia 17.10.1998 r. IV SA 2077/98; z dnia 8.12.2003 r. I SA 884/02; z dnia 14.01.2009 r. I OSK 159/08; z dnia 18.06.2010 r. I OSK 840/09; z dnia 16.02.2011 r. I OSK 585/10; z dnia 10.08.2011 r. I OSK 1398/10. Taką linię potwierdza również ostatni wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r. I OSK 984/11, gdzie NSA odwołał się do uchwały NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r. II OPS 1/12 i dodatkowo stwierdził, że nawet jeśli w aktualnej strukturze nie istnieje organ, który wydał kwestionowaną w nadzorze decyzję, ale istnieje organ, który był organem wyższego stopnia w dniu jej wydania, to również obecnie jest on właściwy do stwierdzenia nieważności. W tej sytuacji nawet jeśli zgodzimy się, że koncepcja przyjęta przez Ministra Infrastruktury i Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odnośnie sposobu ustalania organu wyższego stopnia, w jej ogólnym zarysie polegająca na założeniu, że do ustalenia właściwości rzeczowej organu wyższego stopnia zastosowanie mają aktualne przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji nadzorczej jest obecna w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, to w sprawach dotyczących decyzji w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania, wydawanych w przeszłości przez prezydia wojewódzkich rad narodowych, nie można – zdaniem sądu – tracić z pola widzenia odmiennej, kilkunastoletniej praktyki, ukształtowanej orzecznictwem Sądu Najwyższego. Ta wieloletnia praktyka ma bowiem niebagatelny wpływ na takie wartości konstytucyjne jak pewność i stabilność prawa i stosunków prawnych, które są wywodzone z art. 2 Konstytucji RP z zasady demokratycznego państwa prawnego (por. np. wyrok TK z 17.12.1997 r. K 22/96, OTK 1997/5-6/71). Jeśli więc przy tak ukształtowanej praktyce stosowania prawa nie miała miejsca żadna zasadnicza zmiana stanu prawnego odnośnie sposobu ustalania organu wyższego stopnia, to w ocenie sądu nie ma powodu, aby od tej utartej praktyki odstąpić. W orzecznictwie występuje wprawdzie pogląd, że "z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206) na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie, należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji. (...) w szczególności [z] postanowień art. 3 ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy [wynika], że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a." (zob. wyrok NSA z dnia 8.10.2010 r. I OSK 1691/09, LEX nr 745130), co może wiązać się, zdaniem NSA wyrażonym w tym wyroku, ze zmianą właściwości wojewody, jako organu wyższego stopnia, to jednak w ocenie sądu w niniejszym składzie, takie stanowisko może budzić wątpliwości. Sąd w tym składzie podziela bowiem tezę, że "artykuł 3 ust. 1 pkt 5 u.w.a.rz. [ustawy z 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie] nie powinien stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydawania przez wojewodę decyzji administracyjnych w określonej kategorii spraw, ale zawsze należy wskazać konkretny przepis prawa materialnego, który zalicza do zadań wojewody określoną sprawę i przewiduje kompetencje wojewody do jej załatwienia. (...) Regulacja art. 7 konstytucji wyraźnie wskazuje na obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, a zatem wojewoda zobowiązany jest do działania w granicach kompetencji przewidzianych w ustawach szczególnych, tj. dotyczących spraw określonego rodzaju. Wojewoda może w sposób władczy kształtować uprawnienia i obowiązki jednostek w drodze decyzji administracyjnej, tylko jeżeli ustawa szczególna przyznaje mu do tego kompetencje" (zob. Daniel Sałuda, Domniemanie właściwości wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie, CASUS 2011.1.11). Tak więc, zdaniem sądu, także przepis art. 3 ust. 1 pkt 7 wspomnianej ustawy z 2009 r. wskazuje, jak się wydaje, jedynie na potencjalne ("ustrojowe") kompetencje wojewody jako organu wyższego stopnia, jeśli taką kompetencję można wyprowadzić z przepisów dotyczących określonych rodzajów spraw. Wejście w życie tej ustawy nie uzasadnia więc odstąpienia od dotychczasowej praktyki stosowania prawa, wynikającej ze wskazanego wcześniej wyroku SN z 3.09.1998 r. III RN 83/98. Rozpatrując po raz kolejny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] maja 1972 r., tym razem już Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej będzie musiał odnieść się merytorycznie do zarzutów stawianych kwestionowanej decyzji. W tej sytuacji uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 157 § 1 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. oraz konstytucyjnej zasady pewności prawa wynikającej z art. 2 Konstytucji R.P., co miało wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 P.p.s.a.