I SA/Wa 3276/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Tomasz Wykowski Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2014 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego K. W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. W. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], orzekającą o ustaleniu na rzecz K. W. odszkodowania w wysokości [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości położonej na terenie miasta Z., obręb [...] , oznaczonej jako działki nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podał następujący stan sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie [...]. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. orzekł o ustaleniu na rzecz K. W. odszkodowania w wysokości [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości położonej na terenie miasta Z., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...]. Na skutek odwołania K. W. Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na wadliwość sporządzonej wyceny nieruchomości. Rozpatrując sprawę po raz kolejny Wojewoda [...] wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. orzekł o ustaleniu na rzecz K. W. odszkodowania w wysokości [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości położonej na terenie miasta Z., składającej się z [...] wymienionych poprzednio działek. Odwołanie od tej decyzji złożył K. W. wskazując na nie zastosowanie przy wycenie przedmiotowej nieruchomości przez biegłego zasady korzyści. Zarzucił zwłaszcza nieprawidłowe zbadanie rynku nieruchomości drogowych, oraz że ustalone odszkodowanie jest zbyt niskie, a także nieprawidłowe zastosowanie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w wersji obowiązującej od dnia [...] sierpnia 2011 r., skoro nieruchomość została przekazana do dyspozycji inwestora w dniu [...] marca 2011 r. W odwołaniu wskazał także, że organ wojewódzki nieprawidłowo odrzucił wniosek skarżącego o wystąpienie, stosownie do art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o zbadanie zgodności z prawem sporządzonego opracowania. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję – wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2013 r. – Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że w myśl art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 – dalej: specustawa drogowa) decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza projekt podziału nieruchomości, a linie rozgraniczające teren ustalone decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18a ustawy. Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej: u.g.n.) podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie z art. 134 ust. 3 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast stosownie do ust. 4 omawianego przepisu, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. K. z dnia [...] maja 2013 r. Rzeczoznawca ustalił, że wyceniana nieruchomość stanowiła grunt rolny, położny w niewielkiej odległości od zabudowy miejskiej oraz bezpośrednio przy drodze o nawierzchni utwardzonej. Wskazał ponadto, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zmienionym uchwałą Rady Miejskiej Z. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została pod drogi główne, drogi wojewódzkie. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W związku z drogowym przeznaczeniem szacowanego gruntu, dla potrzeb wyceny dokonał analizy rynku lokalnego z obszaru [...], ze szczególnym uwzględnieniem obrębów miejskich [...] oraz [...]. Przedmiotem badania były nieruchomości gruntowe przeznaczone w studium pod budowę lub przebudowę dróg publicznych oraz nieruchomości przeznaczone pod uprawy polowe. Rzeczoznawca ustalił, że na rynku lokalnym [...] w analizowanym okresie nie stwierdzono transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod budowę dróg publicznych. Analizą zatem objął rynek regionalny województwa [...]. Analiza tego obszaru wykazała jednak, że brak jest transakcji nieruchomościami nabywanymi na cele drogowe, które byłyby podobne do nieruchomości wycenianej. W związku z powyższym wartość przedmiotowej nieruchomości ustalił przyjmując za podstawę wyceny przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych. Otrzymaną wartość następnie powiększył o [...]%. Przeprowadzona bowiem analiza cen gruntów drogowych wykazała, że cel wywłaszczenia zwiększa wartość nieruchomości. W analizowanym operacie rzeczoznawca ustalił, że grunty przeważające wśród gruntów przyległych to tereny rolnicze (zajmują [...]% powierzchni). Ceny transakcyjne sprzedaży nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod uprawy polowe wahały się od [...] zł/ha do [...] zł/ha gruntu. Natomiast na podstawie analizy rynku lokalnego nieruchomości określił przeciętny poziom cen gruntów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne w wysokości [...] zł/m2. Z kolei analiza regionalnego rynku nieruchomości nabywanych pod budowę dróg publicznych wykazała, iż przeciętny poziom cen wynosi [...] zł/m2. Jednak transakcji tych nie przyjął do porównań z uwagi na fakt, iż nie wypełniały one definicji nieruchomości podobnej zawartej w art. 4 ust. 16 u.g.n. W wyniku analizy lokalnego rynku nieruchomości rzeczoznawca stwierdził, że najbardziej istotny wpływ na cenę sprzedawanych nieruchomości przeznaczonych na cele rolne mają takie cechy jak: lokalizacja nieruchomości, infrastruktura, dostępność komunikacyjna i klasa bonitacyjna gruntu. Z kolei wartość nakładów poniesionych przez byłego właściciela określił na podstawie fachowych publikacji wydawanych przez [...]. Ostatecznie wartość przedmiotowej nieruchomości określił w łącznej kwocie [...] i w takiej wysokości, powiększonej o 5% z tytułu wcześniejszego wydania nieruchomości, organ pierwszej instancji ustalił odszkodowanie. Przechodząc do analizy poprawności sporządzenia operatu szacunkowego Minister stwierdził, że należy mieć na uwadze przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Wyjaśnił skarżącym, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985) nie zawiera przepisów przejściowych dotyczących spraw wszczętych pod rządami starego rozporządzenia i dotychczas niezakończonych. Brak przepisów przejściowych powoduje, że od dnia [...] sierpnia 2011 roku we wszystkich sprawach związanych z ustaleniem odszkodowania za nieruchomości przejęte na cele drogowe należy stosować nowe brzmienie rozporządzenia z 2004 r. Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W myśl § 36 ust. 2 tego rozporządzenia w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Stosownie do § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Zgodnie zaś z § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Jeżeli nieruchomość w dokumentach planistycznych została przeznaczona pod drogę, wyceny dokonuje się podstawie § 36 ust. 4 rozporządzeni. W takim przypadku w pierwszej kolejności należy dokonać oszacowania na podstawie analizy porównawczej podobnych transakcji nieruchomościami nabywanymi na cele drogowe. Dopiero w przypadku braku na rynku lokalnym i regionalnym transakcji nieruchomościami nabywanymi pod drogi przyjmuje się przeznaczenie przeważającymi wśród gruntów przyległych. Jeżeli wśród nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych przeważa przeznaczenie np. rolne, a jednocześnie wartość gruntów jest niższa od nieruchomości drogowych, należy rozważyć zwiększenie wartości na podstawie § 36 ust. 3 rozporządzenia. W niniejszej sprawie rzeczoznawca po dokonaniu analizy rynku transakcji nieruchomościami drogowymi (lokalnego i regionalnego) nie znalazł transakcji, które spełniałyby ustawową definicję podobieństwa. Stąd po ustaleniu, że przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych to tereny rolne, do porównań wybrał transakcje tego typu nieruchomościami. Taka procedura wyceny odpowiada § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Otrzymana wartość została następnie powiększona o [...]%, gdyż nieruchomości rolne osiągają niższe ceny niż nieruchomości nabywane na cele drogowe. Jest to zgodne z §36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. W ocenie Ministra operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo. Pozycja prawna rzeczoznawcy majątkowego zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego. Czynności, które dokonuje rzeczoznawca majątkowy polegające na wycenie nieruchomości wymagają, a już zwłaszcza w zakresie sposobu wyceny, wiedzy specjalistycznej, której organ administracyjny nie ma podstaw ani możliwości podważania. Transakcje wskazane w odwołaniu były także wskazywane w poprzednim odwołaniu skarżącego wniesionym od uchylonej przez organ odwoławczy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Skoro zatem rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że na rynku regionalnym nie ma nieruchomości podobnych, to uznał, że nie są one porównywalne z nieruchomością szacowaną. Poza tym nie są znane warunki przeprowadzenia tych transakcji, a także cechy tych nieruchomości, które są niezbędne w procesie wyceny. Skoro rzeczoznawca uznał, że na przeanalizowanym przez niego obszarze nie zanotowano transakcji nieruchomościami podobnymi, nabywanymi na cele drogowe, to organ nie ma możliwości ich podważenia. Natomiast w przypadku, kiedy skarżący powziął wątpliwość co do prawidłowego doboru nieruchomości zasadnym było rozważenie przedłożenia kontroperatu o wartości przedmiotowej nieruchomości. Odwołujący nie załączył do odwołania żadnego dowodu mogącego świadczyć o wadliwości sporządzonej wyceny na potrzeby ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W wypadku kwestionowania operatu (uznanego przez organ za wiarygodny) na stronę przechodzi ciężar dowodzenia wadliwości operatu. Rzeczoznawca cieszy się statusem osoby zaufania publicznego, toteż jedynie istotne i dostatecznie umotywowane zastrzeżenia do jego opinii uzasadniać mogą wniosek o dodatkową opinię. W szczególności byłoby to konieczne w razie przedstawienia przez stronę własnej ekspertyzy (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2383/06, LEX nr 316627), a tak się w sprawie nie stało. Skarżący jej nie przedłożył, zatem niejako gołosłownie domagał się uzyskania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania. Ponadto, mając na uwadze zarzuty odwołania, Minister wyjaśnił, że w przypadku kiedy nabywana jest jedynie część nieruchomości, a pozostały jej fragment nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela nieruchomości w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, bądź odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości (art. 13 ust. 3 specustawy drogowej. Jednakże tego rodzaju roszczenie nie może być przedmiotem niniejszego postępowania, gdyż jest to kwestia rozstrzygana między zainteresowanymi stronami na drodze cywilnoprawnej. Odnośnie zaś podniesionej w odwołaniu kwestii, że ustalone odszkodowanie powinno uwzględniać także spadek wartości działek sąsiednich powstały na skutek ich rozdrobnienia i wynikające stąd utrudnienia w ich zagospodarowaniu, dostrzec trzeba, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003r. wyraźnie wskazuje, iż odszkodowanie należy się za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z jego częściami składowymi. Brak jest więc możliwości ustalenia odszkodowania za utrudnienia powstałe w związku z wydzieleniem działek przeznaczonych pod inwestycje drogową. Także utrata dochodów z nieruchomości i spodziewanych zysków nie są objęte dyspozycją art. 128 u.g.n. Tym samym ewentualna szkoda, na którą powołuje się skarżący, nie mogła być objęta ani operatem szacunkowym, ani decyzją odszkodowawczą. Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. W. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego – § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego polegające na zastosowaniu tego przepisu po nowelizacji, tj. od dnia [...] sierpnia 2011 r. w sytuacji, kiedy działki o numerach [...] zostały przejęte w dniu [...] marca 2011 r., a więc w innym stanie prawnym i oparcie się na wadliwym operacie szacunkowym z dnia [...] maja 2013 r.; 2. naruszenie prawa procesowego - art. 7, 12, 78 K.p.a. poprzez brak wszechstronnej analizy materiału dowodowego, odrzucenie wniosku skarżącego o powołanie nowego rzeczoznawcy w celu wykonania kolejnego operatu szacunkowego mającego na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, oraz przewlekłe i opieszałe postępowanie, - art. 12 ust. 4b specustawy drogowej polegające na nie wydaniu decyzji ustalającej odszkodowanie w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że opieszałe prowadzenie postępowania przez organ I Instancji, jak również wejście w dniu [...] sierpnia 2011 r. nowelizacji z lipca 2011 r. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 165, poz. 985), w szczególności § 36 rozporządzenia doprowadziło do ustalenia odszkodowania według nowej, niekorzystnej formuły. Zgodnie z nim rzeczoznawca majątkowy przygotowując wycenę będącą podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania za zabrany grunt bierze pod uwagę aktualne przeznaczenie nieruchomości. Jeżeli więc jest to ziemia rolna, opiera się na jej rolnym charakterze. Tymczasem art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. reguluje te kwestie inaczej. Przewiduje bowiem, że w ustalaniu odszkodowania za zabraną nieruchomość pod uwagę bierze się jej wartość korzystniejszą dla wywłaszczanego. Oznacza to, że jeżeli wycena przygotowywana przy uwzględnieniu dotychczasowego przeznaczenia działki jest niższa niż ustalona dla celu, na który się wywłaszcza, to stosuje się tę drugą. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w innym stanie prawnym i w żadnym wypadku nie można było stosować znowelizowanego § 36 rozporządzenia, gdyż jest to działanie prawa wstecz ze szkodą dla obywatela. Mimo wskazanych wyraźnych uchybień rzeczoznawca majątkowy w operacie z dnia [...] maja 2013 r. dalej pomija wykazane przez skarżącego transakcje nieruchomościami nabywanymi na cele drogowe. Stosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia jest zasadą ogólną przy wycenie nieruchomości przeznaczonych pod drogi, gdzie materiał porównawczy stanowią transakcje drogowe. Zastosowanie ust. 2 możliwe jest po wykazaniu, że na badanym rynku transakcje drogowe nie wystąpiły. Rzeczoznawca majątkowy jest obowiązany wskazać rodzaj badanego przez siebie rynku oraz przesłanki przemawiające za zastosowaniem jednego z wymienionych przepisów § 36 rozporządzenia. W związku z tym pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia wartości nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową jest jej porównanie do nieruchomości, które stanowiły przedmiot nabycia pod tego rodzaju inwestycje (ust. 1). Natomiast ust. 2 pkt 1 reguluje sytuację wyjątkową, gdy na rynku transakcyjnym brak jest transakcji gruntami nabywanymi pod budowę dróg. Wówczas wyceny nieruchomości należy dokonać w sposób określony w tym przepisie. Kwestia ta została jednoznacznie przesądzona w orzecznictwie sądowym. Ponadto prawodawca wprowadził możliwość rozszerzenia obszaru, z którego biegły ma możliwość doboru odpowiedniego materiału do analizy porównawczej, o nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości, godnie z dyspozycją zawartą w § [...] ust. 1 rozporządzenia. Dlaczego więc po stwierdzeniu występowania transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod budowę dróg publicznych rzeczoznawca ograniczył obszar rynku tylko do obrębu [...] oraz [...] . Skarżący wskazał rzeczoznawcy, że na terenie województwa [...] (rynku regionalnego) jak również w powiecie [...] przed sporządzeniem operatu przeprowadzono wiele transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. Rzeczoznawca kolejny raz nie przyjmuje powyższej informacji o dokonanych transakcjach na cele drogowe. Dlatego też mając na względzie art.78 K.p.a. oraz art. [...] § 1 pkt 5 K.p.a. pismem z dnia 14 czerwca 2013 r. skarżący wniósł o powołanie nowego rzeczoznawcy. Ponadto został złożony wniosek o zwrócenie się do Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w W. o dokonanie oceny prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego K. K. z dnia [...] maja 2013 r. Powyższe wnioski dowodowe zostały przez organ administracji odrzucone, co zdaniem skarżącego stanowi naruszenie art. 78 K.p.a. i skutkuje wadliwością decyzji. Zdaniem skarżącego także znowelizowany § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego jest sprzeczny z zasadą ustalania wysokości odszkodowania określoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi jest decyzja wydana w trybie art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 – specustawa drogowa) ustalająca odszkodowanie za nieruchomość przejętą z mocy prawa (art. 12 ust. 4) od K. W. na rzecz Województwa [...]. Zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Z art. 156 ust. 1 u.g.n. wynika zaś, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. "Przygotowany przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest tylko środkiem dowodowym, który podlega normalnym regułom oceny. Jego sporządzenie nie zwalnia organu z obowiązku skonfrontowania wartości przyjętych za podstawę wyliczeń z twierdzeniami strony, zwłaszcza jeżeli są one rozbieżne" (zob. wyrok NSA z dnia 20.12.2013 r., I OSK 1342/12, LEX nr 1433906). W orzecznictwie podnosi się także, że "Organ ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego, a więc sprawdzić czy operat spełnia wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego" (por. wyrok NSA z dnia 20.08.2013 r., II OSK 829/12, LEX nr 1408564). W ocenie sądu organy obydwu instancji nie sprostały tym obowiązkom, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z ustaleń faktycznych poczynionych przez rzeczoznawcę majątkowego, a zaaprobowanych przez organy wynika, że nieruchomość K. W. położona w Z., składająca się z działek o numerach[...], w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zmienionym uchwałą Rady Miejskiej Z. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., przeznaczona była przed przejęciem z mocy prawa, pod drogi główne, drogi wojewódzkie. Jednocześnie z art. 154 ust. 2 u.g.n. wynika, że "W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu." Zauważyć w związku z tym należy, że § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – dalej rozporządzenie RM z 2004 r. –stanowi, że "W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio." Z treści tego przepisu należy wyprowadzić wniosek, że w pierwszej kolejności do określenia wartości rynkowej nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową należy przyjąć ceny transakcyjne nieruchomości drogowych (zdanie pierwsze in fine), a dopiero w wypadku ich braku ceny transakcyjne nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych. Nie budzi bowiem wątpliwości, że nieruchomość K. W. przeznaczona była, w rozumieniu powołanych przepisów, na realizację inwestycji drogowej. Tymczasem rzeczoznawca majątkowy do wyceny przyjął transakcje nieruchomościami przeważającymi wśród gruntów przyległych, argumentując to tym, że na rynku lokalnym nie stwierdził transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi (str. 11 operatu szacunkowego), a na rynku regionalnym takie transakcje wystąpiły, ale były to nieruchomości, które nie spełniały kryteriów nieruchomości podobnych, wedle definicji zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n. (myląc przy tym punkt z ustępem – str. 12 operatu). Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zaaprobował taką konstatację ze strony rzeczoznawcy majątkowego stwierdzając, że status rzeczoznawcy jest porównywalny do osoby zaufania publicznego i nie ma w związku z tym powodów, aby w takie zapewnienia rzeczoznawcy nie wierzyć. Tym samym Minister z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. uchybił wskazanym wcześniej obowiązkom oceny (weryfikacji) operatu szacunkowego pod kontem zgodności z § 36 ust. 4 rozporządzenia RM z 2004 r., gdyż nie zweryfikował w dostateczny sposób faktycznych podstaw do prawidłowego zastosowania tej normy prawnej. Rzeczoznawca majątkowy nie wyjaśnił bowiem w żaden sposób, na czym polegał brak podobieństwa nieruchomości, które na rynku regionalnym były przedmiotem transakcji z przeznaczeniem pod drogi, do nieruchomości wycenianej i w żaden sposób nie odniósł się do twierdzeń skarżącego wskazujących na transakcje nieruchomościami drogowymi. Od zweryfikowania faktów w zakresie podobieństwa lub nie nieruchomości drogowych z rynku regionalnego do nieruchomości wycenianej zależało bowiem, jak powinien być zastosowany przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia RM z 2004 r., skoro co do zasady transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi wystąpiły i gdyby nadawały się do porównania wycena dokonana przy ich uwzględnieniu mogłaby być inna. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. Jak stwierdził bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] kwietnia 2013 r., I OSK 1958/11, "Eliminując możliwość porównania występujących transakcji rzeczoznawca winien zawrzeć szczegółowy opis badanych nieruchomości, z uwzględnieniem tych cech, które skutkują niemożliwością uznania działek za podobne" (LEX nr 1397145). Brak takiego opisu nieruchomości "drogowych" występujących na rynku regionalnym w operacie z dnia [...] maja 2013 r. i nie wyegzekwowanie tego obowiązku od rzeczoznawcy przez organ spowodował, że nie było możliwe zweryfikowanie tezy o braku podobieństwa tych nieruchomości z nieruchomością wycenianą i tym samym weryfikację prawidłowości wykluczenia nieruchomości drogowych z wyceny. Gdyby taki opis znalazł się w operacie i powodował trudności ze strony organu w ocenie podobieństwa nieruchomości, rzetelność rzeczoznawcy mogłaby być zweryfikowana ewentualnie w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Jednak, gdy takiego opisu w ogóle nie było, nie można uznać, że organy prawidłowo wywiązały się z obowiązku weryfikacji operatu szacunkowego, jako podstawowego dowodu w sprawie. Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, że stanowisko Ministra, iż zastosowanie w sprawie powinien znaleźć § 36 rozporządzenia RM z 2004 r. w nowym brzmieniu (po nowelizacji dokonanej przez § 1 pkt 11 rozporządzenia zmieniającego z dnia 14 lipca 2011 r. – Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985) należy uznać za słuszne. Wobec braku jakichkolwiek przepisów intertemporalnych w rozporządzeniu zmieniającym należy przyjąć zasadę bezpośredniego działania nowego prawa, tym bardziej, że według art. 18 ust. 1 specustawy drogowej "wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się (...) według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W niniejszej sprawie ten aspekt (w jakim brzmieniu powinien znaleźć zastosowanie § 36 rozporządzenia RM z 2004 r.) ma akurat mniejsze znaczenie, bowiem i przed i po nowelizacji zasada wyceny nie uległa zmianie w tym sensie, że cały czas w pierwszej kolejności do wyceny powinny być brane nieruchomości "drogowe", a dopiero w dalszej kolejności (w przypadku ich braku) nieruchomości o innym przeznaczeniu, a różnica dotyczy tylko tego innego przeznaczenia, które tutaj nie jest (przynajmniej na razie) przedmiotem zasadniczego sporu. W tym kontekście – ustalania wysokości odszkodowania według wartości nieruchomości z dnia wyceny – za pozostające bez wpływu na wynik sprawy należy uznać naruszenie przez organ art. 12 ust. 4b specustawy drogowej, jeśli chodzi o przekroczenie trzydziestodniowego terminu na wydanie decyzji odszkodowawczej. Przepis § 36 rozporządzenia RM z 2004 r. w nowym brzmieniu w okolicznościach tej sprawy nie budzi też wątpliwości konstytucyjnych sądu orzekającego. Nie jest bowiem wciąż wykluczona wycena rynkowej wartości nieruchomości w oparciu o transakcje nieruchomościami "drogowymi", a w tym aspekcie, jeśli chodzi o zasadę, przepis ten był już przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 6 października 2012 r., K 4/10 (OTK-A 2012/9/106), w którym (w odniesieniu do poprzedniego brzmienia) taki sposób ustalania odszkodowania Trybunał uznał za zgodny z Konstytucją. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania podane wyżej, z uwzględnieniem treści art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. Mając to wszystko na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.