I SA/Wa 332/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Martyna Pakuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu [...] Karta Seniora stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...]. W skardze [...] z dnia 17 stycznia 2018r. Wojewoda [...] na podstawie art. 93 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016r. poz. 446 dalej jako ustawa) wniósł o stwierdzenie nieważności w całości uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2016r. w sprawie przyjęcia programu [...] Karta Seniora. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że akt, którego podstawę stanowi art. 17 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, nie stanowi aktu prawa miejscowego, uzasadniającego jego publikację w dzienniku urzędowym oraz wejście w życie po upływie terminu 14 dni od dnia publikacji; zarzucił zatem że ww uchwała narusza art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W treści ww uchwały, Rada gminy wskazała, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], nadając jej tym samym rangę aktu prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała w dniu 19.10.2016 r. została opublikowana w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym Województwa [...] pod poz. [...]. W Dzienniku tym, pod pozycją [...], w dniu 08.12.2016 r. opublikowana została również uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. w sprawie zmiany przedmiotowej uchwały. W odpowiedzi na skargę Gmina Miasta [...] wniosła o jej uwzględnienie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Wojewoda [...] zaskarżył ww uchwałę na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Jak stanowi art. 91 ust. 1 ww ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru, którym jest właściwy Wojewoda, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 ustawy. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały, może jednak zaskarżyć taką uchwałę do sądu administracyjnego. Ocena zgodności zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały powinna zostać dokonana pod kątem przepisów zawartych w tej ustawie z jednoczesnym zastosowaniem przepisów innych aktów prawnych, które obowiązywały w okresie przeprowadzania procedury sporządzania aktu, jeżeli ustawa do nich odsyłała. Podstawę prawną spornej uchwały stanowiły przepisy zawarte w art. 17 ust. 2 pkt. 4 i art. 110 pkt. 10 ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016, poz. 930) oraz 18 ust. 2 pkt 15 ustawy. Dają one kompetencję do tworzenia przez radę gminy aktów polityki administracyjnej. Tego rodzaju akty określają ramy najbardziej optymalnego wykorzystania przez gminę posiadanych zasobów i instrumentów prawnych do realizowania celów i zadań wskazanych w ww ustawie o pomocy społecznej. Akty te są adresowane do podmiotów znajdujących się w prawnych i organizacyjnych więzach z gminą, tj. do jej organów i gminnych jednostek organizacyjnych. W art. 17 ust. 2 pkt. 4 ustawy o pomocy społecznej wskazano, że podejmowanie przez radę gminy zadań z zakresu pomocy społecznej wynikających z rozeznanych potrzeb gminy, w tym tworzenie i realizacja programów osłonowych należy do zadań własnych gminy. Natomiast w art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej stworzono możliwość opracowywania i kierowania przez radę gminy do wdrożenia lokalnych programów pomocy społecznej, uwzględniających potrzeby z zakresu pomocy społecznej. Ww przepisy stanowią upoważnienie dla rady gminy do tworzenia programów, które mają charakter aktów programowych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 26 maja 2011 r., IV SA/Wr 631/10). Zasadnie zarzucono w skardze, ze uchwała rady gminy wprowadzająca lokalny program pomocy społecznej nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i art. 40 ustawy, jest natomiast aktem kierownictwa wewnętrznego. Nie zawiera ona norm abstrakcyjnych i generalnych, nie rozstrzyga także o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, jak wskazano wyżej, ma jedynie charakter programowy i zadaniowy, tj. dotyczy wyłącznie działalności organu, do którego została skierowana, a jej adresatem są podmioty ją realizujące. W konsekwencji, skoro przepisy dające podstawę do wydawania aktów polityki administracyjnej nie dają kompetencji do tworzenia aktów prawa miejscowego to tego rodzaju akt polityki administracyjnej gminy nie powinien być publikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa, nie jest on bowiem adresowany do podmiotów spoza administracji i nie powinien tworzyć uprawnień i zakresu obowiązków dla podmiotów usytuowanych poza administracją publiczną. (wyrok NSA z 23.02.2016r. I OSK 2742/15). Jak bowiem słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę, cechami wyróżniającymi uchwały będące aktami prawa powszechnie obowiązującego od pozostałych uchwał stanowionych przez rady gmin, jest ich generalny i abstrakcyjny charakter oraz to, że ich postanowienia wpływają na realizację publicznych praw adresatów oraz mogą stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnych wobec różnych podmiotów. Akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej na określonej części terytorium państwa (ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt), wydanych przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób. (por. wyroki NSA: z 9 grudnia 2011 r., II OSK 2039/11; z 9 września 2010 r., I OSK 988/10; z 18 lipca 2006 r., I OSK 669/06; z 22 listopada 2005 r., I OSK 971/05; z 7 grudnia 2009 r., I OSK 732/09; z 21 grudnia 2005 r., I OSK 1191/05; z 5 kwietnia 2002 r" I SA 2160/01; z 13 marca 2013 r., II OSK 37/13; z 22 maja 2012 r., II OSK 636/12). Ponieważ zaskarżona przez Wojewodę uchwala nie może być uznana za przepis powszechnie obowiązującego prawa miejscowego - Sąd stwierdził jej nieważność na podstawie art. 147 § 1 ppsa.