I SA/Wa 3358/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2015 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego i okresowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata K. D. Ł., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. W dniu 2 czerwca 2014 r. i 5 czerwca 2014 r. B. L. złożyła wnioski o pomoc w formie dofinansowania na zakup leków doładowanie karty miejskiej, dofinansowanie na diagnostykę medyczną oraz wizytę specjalistyczną (endokrynolog), dofinansowanie na zakup odzieży letniej i obuwia letniego oraz częściową spłatę zadłużenia za mieszkanie. Dnia 26 czerwca 2014 r. B. L. złożyła kolejny wniosek, z prośbą o pomoc w formie obiadów oraz zasiłku okresowego. Prezydent W. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] na podstawie art. 2, art. 3, art. 4, art. 11 ust. 2, art.106, art. 107 ust. 1, 4, art. 108 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, odmówił przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie na zakup leków, diagnostykę medyczną oraz wizytę specjalistyczną (endokrynolog), na zakup odzieży letniej i obuwia letniego, częściową spłatę zadłużenia mieszkaniowego, na dofinansowanie na zakup biletu miesięcznego oraz zasiłku okresowego. W uzasadnieniu wskazał, że w trakcie wywiadu środowiskowego w dniu 11 czerwca 2014 r. ustalono, że wnioskodawczyni prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Urzędzie Pracy, bez prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych. Zamieszkuje w lokalu siostry, za którego użytkowanie obecnie nie ponosi żadnych kosztów. Po podjęciu pracy jest zobowiązana do niezwłocznego regulowania zadłużenia wobec siostry. W maju, tj. miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku strona nie miała żadnego dochodu. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2014r. otrzymała pomoc finansową w postaci zasiłku okresowego z tytułu bezrobocia na okres maja i czerwca 2014 r. w wys. [...] zł miesięcznie. W dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego dnia 15 maja 2014 r. pracownik socjalny zaproponował wnioskodawczyni, jako osobie bezrobotnej, zawarcie kontraktu socjalnego, mającego na celu aktywizację zawodową. Dnia 22 maja br. Wnioskodawczyni dostarczyła kartę aktywności zawodowej oraz poinformowała o tym, że kartę miejską ma ważną do 8 czerwca br. Termin zawarcia kontraktu został ustalony na 5 czerwca br. Dnia 22 maja 2014 r. strona uzyskała informacje formalne dotyczące kontraktu socjalnego, zawierające podstawę prawną oraz ogólne zasady zawierania kontraktu. Organ wskazał, że pracownik socjalny podczas wywiadów środowiskowych i w trakcie spotkania dotyczącego zawarcia kontraktu socjalnego podejmował próby omówienia projektu kontraktu. Tym samym tut. OPS oczekiwał aktywnej współpracy ze strony wnioskodawczyni w wypracowaniu takich działań, które doprowadzą do zmiany sytuacji, w której się strona znajduje. Ponadto dnia 5 czerwca 2014 r. skontaktował się z wnioskodawczynią pracownik socjalny pracujący w ramach projektów. Z informacji zgromadzonych w sprawie wynika, że wnioskodawczyni została zaproszona na rozmowę rekrutacyjną do projektu [...] w części aktywizacji zawodowej. Po rozmowie z pracownikiem socjalnym wnioskodawczyni odmówiła przyjścia na rozmowę rekrutacyjną, bowiem uznała, że będzie poszukiwała innych ofert. W ramach projektu strona mogła skorzystać ze wsparcia w postaci warsztatów aktywnego poszukiwania pracy, indywidualnego doradztwa zawodowego, kursu komputerowego oraz kursu zawodowego. Działania podejmowane w ramach projektu mają na celu przede wszystkim podwyższenie kwalifikacji zawodowych, aby Klient OPS mógł ponownie odnaleźć się na rynku pracy. Bierna bądź roszczeniowa postawa osób korzystających lub ubiegających się o pomoc społeczną może spowodować odmowę przyznania pomocy bądź wstrzymania wypłaty świadczenia, o czym mówi art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Obowiązek współdziałania przedstawia się różnie w zależności od formy pomocy. Jedną z tych form jest kontrakt socjalny. Brak należytego współdziałania osoby zainteresowanej z pracownikami pomocy społecznej wystąpi m. in. wtedy, gdy _ zainteresowany zajmuje wobec organu pomocy społecznej postawę roszczeniową, odnosi się krytycznie do wszystkich, czy też do większości działań organu, poddaje w wątpliwość ich sensowność, żąda wyręczenia go w rozwiązywaniu jego problemów. Takie okoliczności mogą powodować odmowę przyznania świadczenia lub wstrzymanie wypłaty świadczeń pieniężnych". Organ stwierdził, że wnioskodawczyni nie współpracuje z pracownikiem socjalnym w celu poprawy swojej sytuacji życiowej, nie wykorzystuje własnych możliwości zasobów i uprawnień. Pomimo umożliwienia zmiany sytuacji zawodowej, nabycia nowych umiejętności zawodowych, polepszenia sytuacji materialnej poprzez podpisanie kontraktu socjalnego mającego na celu usystematyzowanie działań oraz udział w projekcie systemowym [...] wnioskodawczyni nie wykazała chęci do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym co zgodnie z art. 11 stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej. B. L. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. odwołanie od wymienionej decyzji, szczegółowo podnosząc zarzuty w zakresie ustaleń dokonanych przez organ I instancji. Odwołująca się nie zgodziła się z twierdzeniem, że prezentuje postawę roszczeniową. Podniosła argumenty dotyczące stanu zdrowia i wniosła o ich uwzględnienie przy rozpatrywaniu sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że do Kolegium wpłynęło odwołanie B. L. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2014 r. W dalszej części uzasadnienia Kolegium przywołało treść art. 8, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Organ podał, że z akt sprawy, w tym z treści wywiadu środowiskowego wynika, iż wnioskodawca prowadzi gospodarstwo domowe samodzielnie, pozostaje bez pracy, jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Nie uzyskuje dochodu. Organ przywołał następnie treść art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Wskazał, że z powyższych przepisów wynika, że pomoc społeczna ma udzielać swoim podopiecznym pomocy i wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych w wysokości dla nich wygodnej czy pożądanej. SKO podało, że organ I instancji nie przekroczył granic uznania. Wskazało, że skarżąca musi zdawać sobie sprawę z faktu, że przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej nie jest prawnym obowiązkiem organów administracji i nie rodzi dla strony roszczenia o przyznanie świadczenia, zaś dla ośrodka obowiązku jego przyznania. Ośrodki zachowują w tej mierze znaczny zakres swobody zarówno w ocenie warunków bytowych osoby zainteresowanej, jak i w ocenie okoliczności sprawy, a także korzystają ze znacznego zakresu swobody w wyborze właściwego rozstrzygnięcia. W dalszej części uzasadnienia SKO podało, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 1995 r. I SA 1760/94 (nieopubl.) napisał: "organ przyznając pomoc finansową w określonej wysokości brał pod uwagę nie tylko potrzeby skarżącej i jej rodziny, ale również i możliwości pomocy społecznej (art. 2 ust. 4 cyt. ustawy). Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu organ wskazał, że przyznawanie pomocy finansowej należy do zadań ośrodka pomocy społecznej, w ramach których zobowiązany jest on zaspokoić najbardziej pilne i konieczne potrzeby osób mieszkających w obszarze jego działania. Możliwość zaspokojenia tych potrzeb jest niewątpliwie determinowana posiadanymi przez ośrodek środkami pieniężnymi. Nie może on dać więcej niż posiada. W sytuacji, kiedy środki są ograniczone, a potrzebujących wielu, jest rzeczą naturalną, iż zmuszony jest dokonać ich podziału pomiędzy jak największą ilość potrzebujących. Następnie organ przywołał treść art. 3 ust. 4 i art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Reasumując powyższe, organ odwoławczy wskazał, że nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała prawo. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi B. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi wskazując, że brak było podstaw do odmowy przyznania świadczenia z uwagi na to, że skarżąca spełniała wszystkie wymogi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, wskazując, że podtrzymuje w całości swoje stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Reprezentujący skarżącą adwokat ustanowiony z urzędu, w piśmie z dnia 17 marca 2015 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej, oświadczając, że koszty pomocy prawnej nie zostały uiszczone ani w całości ani w części. Pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na brak wszechstronnego rozważenia i obiektywnego wyjaśnienia sprawy oraz brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego, co doprowadziło do nieuwzględnienia przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia i przekroczenia granic uznania administracyjnego. Pełnomocnik podniósł, że w sprawie niniejszej zostały spełnione przesłanki pozytywne wymienione w art. 38 i art. 39 ustawy o pomocy społecznej, których zaistnienie warunkuje przyznanie zasiłku okresowego i celowego, w szczególności w przypadku skarżącej występuje bezrobocie i spełnione zostało kryterium dochodowe. Za nieuprawnione pełnomocnik uznał stwierdzenie organu I instancji, że wnioskodawczyni nie współpracowała z pracownikiem socjalnym i nie wykazywała inicjatywy. Dodatkowo pełnomocnik podał, że przyznanie zasiłku okresowego nie ma charakteru uznaniowego. Uznaniu pozostawiona jest jedynie jego wysokość i okres pobierania (wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1222/12). Odmowa przyznania zasiłku jest uzasadniona jeżeli organ ustali brak wystąpienia przesłanki pozytywnej lub ustali wystąpienie przesłanki negatywnej. W tym zakresie organ powinien wykazać, ponad wszelką wątpliwość, że wystąpiły okoliczności związane z nagannym działaniem osoby ubiegającej się o świadczenie (wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r. sygn.. akt I OSK 1791/11). Pełnomocnik zarzucił, że SKO w W. nie dokonało wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy i nie uzasadniło swojego rozstrzygnięcia, ograniczając je do przytoczenia przepisów ustawy. Uzasadnienie decyzji SKO powinno zawierać wskazanie przyczyn uznania braku współpracy a także analizę i ocenę sytuacji wnioskującej w odniesieniu do braku współpracy i rodzaju wnioskowanej pomocy, czego w uzasadnieniu decyzji brak. Organ ograniczył się do wskazania przepisów prawa, pominął zaś obowiązek wskazania faktów, dowodów, na których się oparł i przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. przepisu art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku naruszenia tych przepisów postępowania, naruszona została również zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Zgodnie z art. 7 k.p.a., organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Powołane przepisy znajdują pełne zastosowanie w postępowaniu przed organem odwoławczym, którego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy w drugiej instancji, a nie – jak błędnie przyjęło SKO w W. – dokonanie oceny, czy decyzja organu I instancji narusza prawo. Sąd podkreśla, że organ odwoławczy nie działa w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym jako organ nadzoru nad organem I instancji. Organ odwoławczy jest organem powołanym w procedurze administracyjnej do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia po raz drugi sprawy indywidualnej, tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym, co oznacza, że powinnością tego organu jest samodzielne dokonanie ustaleń stanu faktycznego, a następnie samodzielne dokonanie subsumcji stanu faktycznego pod normę prawa materialnego znajdującego w sprawie zastosowanie. Dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni (v. wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r. sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992,nr 3-4, poz. 95; Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod red. R. Hausera, Warszawa 1995, str. 76). W sprawie niniejszej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w zaskarżonej decyzji w ogóle nie dokonało subsumcji stanu faktycznego pod normy prawa materialnego. Organ odwoławczy nie dokonał żadnych ustaleń stanu faktycznego w odniesieniu do działań wnioskodawczyni, czy braku takich działań, które przez organ I instancji uznane zostały za brak współdziałania z pracownikiem socjalnym, co, obok niezawarcia kontraktu socjalnego, było podstawą odmowy przyznania zasiłku celowego i okresowego. Organ odwoławczy nie dopełnił zatem podstawowych obowiązków wynikających z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera żadnych rozważań i oceny w zakresie zakwalifikowania ewentualnego zachowania wnioskodawczyni w ramach działań prowadzonych przez pracownika socjalnego jako współdziałania bądź braku współdziałania, o czym jest mowa w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593 z późn. zm.). Powyższe wymaga podkreślenia tym bardziej, że decyzja w przedmiocie zasiłku okresowego nie jest decyzją uznaniową. Spełnienie przesłanek określonych w art. 38 ustawy o pomocy społecznej daje podstawę do przyznania uprawnienia. Odmowa zasiłku okresowego może nastąpić tylko wówczas, gdy wystąpi przesłanka negatywna, w tym m.in. określona w art. 11 powołanej ustawy. Jednakże, obowiązkiem organu – także rozpatrującego sprawę w drugiej instancji – jest wykazanie faktycznego wystąpienia tej negatywnej przesłanki (v. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1088/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżona decyzja SKO w W. nie zawiera żadnego uzasadnienia faktycznego i prawnego w tym zakresie. Nie można bowiem za uzasadnienie prawne uznać samego przywołania treści przepisów ustawy o pomocy społecznej bez ich wyjaśnienia i odniesienia do konkretnych okoliczności stanu faktycznego. Tym samym, w sprawie niniejszej uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za zasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia przepisu art. 80 k.p.a., albowiem w istocie w sprawie tej organ odwoławczy nie dokonał oceny materiału dowodowego i nie wykazał, aby w sprawie zaistniała okoliczność, na której organ I instancji oparł negatywne rozstrzygnięcie. Raz jeszcze podkreślenia w tej sprawie wymaga, że zadaniem organu II instancji nie jest kontrola prawidłowości decyzji organu i instancji, ale ponowne rozpatrzenie sprawy, co oznacza, że organ odwoławczy obowiązany jest wszechstronnie rozważyć wszystkie okoliczności stanu faktycznego. Taki sposób procedowania przez organ administracji publicznej, jak w niniejszej sprawie, przeczy zasadzie praworządności, a nade wszystko nie przyczynia się do pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Ponownie rozpatrując sprawę, organ odwoławczy zastosuje należycie powołane wyżej przepisy k.p.a. Uzasadnienie decyzji powinno odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 152 powołanej ustawy. O wynagrodzeniu dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu Sąd orzekł, jak w punkcie 3 wyroku, na podstawie przepisu art. 250 powołanej ustawy.