I SA/Wa 3361/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2015 r. sprawy ze skargi O. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2014r. nr [..] Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania O. S.A. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2014r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej hip. [...] o pow. [...] m2 ozn. jako działka ewidencyjna nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda podał, że ww nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279). Została ona objęta w posiadanie gminy w dniu 16 sierpnia 1948r. Jej współwłaścicielami byli H. B. B. i Adolf B. Na podstawie szeregu postanowień spadkowych ustalono, że spadkobiercą ww współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości jest P.W. Decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2000r. stwierdzono nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [..] z dnia [...] czerwca 1950r. odmawiającego dawnym właścicielom prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] maja 2014r. nr [...] Prezydent W. ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego za czynszem symbolicznym do gruntu przedmiotowej nieruchomości na rzecz P. W.. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła O. S.A. Wojewoda [...] stwierdził, że istota jego rozstrzygnięcia sprowadza się do ustalenia czy będąca trwałym zarządcą działki nr [..] O. S.A. jest stroną niniejszego postępowania, a tym samym czy mogła skutecznie wnieść odwołanie od decyzji Prezydenta W. z dnia [...]maja 2014r. Organ odwoławczy ustalił, że decyzją Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] grudnia 1969r. nieruchomość przy ul. [...] została przekazana w użytkowanie Urzędowi [...] – poprzednikowi prawnemu P. Prawo to z mocy art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przekształciło się w prawo zarządu. Na podstawie zarządzenia nr [...] Ministra Łączności z dnia 28 listopada 1991r. w sprawie podziału państwowej jednostki organizacyjnej [...] została ona podzielona na Przedsiębiorstwo Użyteczności P. oraz "T. Spółkę Akcyjną". W wyniku tego podziału nieruchomość położona przy ul. [...] została przejęta przez T. S.A. (poprzednika prawnego O. S.A.) Wojewoda podniósł, że niniejsze postępowanie toczy się w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego prowadzonego w trybie art. 7 dekretu stronami są osoby, którym przysługują określone prawa rzeczowe. Osobami tymi są: osoby zgłaszające roszczenia dekretowe bądź ich spadkobiercy, właściciel gruntu, osoby będące użytkownikami wieczystymi gruntu, a w przypadku gruntu zabudowanego także właściciele lokali, z którymi związane są odpowiednie udziały w użytkowaniu wieczystym gruntu. Jednocześnie, zdaniem organu odwoławczego, brak jest przepisu prawa materialnego, który przyznawałby interes prawny w niniejszym postępowaniu innym podmiotom . Zdaniem organu nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. podmioty będące samoistnymi posiadaczami nieruchomości, trwali zarządcy oraz korzystający z gruntu na podstawie umów o charakterze obligacyjnym, choćby pobudowali na tym gruncie budynki i wystąpili z roszczeniami o ustanowienie na ich rzecz użytkowania wieczystego gruntu. Wojewoda stwierdził, że przywoływany w odwołaniu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2011r. sygn. akt I OSK 1909/10 dotyczy odmiennego stanu faktycznego, w którym za stronę postępowania została uznana K. jako trwały zarządca. Wyrok ten odnosi się do szczególnych, enumeratywnie wymienionych w art. 60 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podmiotów, których prawo do udziału w postępowaniach administracyjnych i sądowych dotyczących m.in. własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, przyznaje expressis verbis art. 60 ust. 2a tej ustawy. Reasumując organ II instancji uznał, ze stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 7 dekretu są spadkobiercy dawnych właścicieli, obecny właściciel i obecny użytkownik wieczysty. Skargę na postanowienie Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła O. S.A. zarzucając naruszenie: 1) art. 134 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. polegające na uznaniu przez organ II instancji, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony postępowania, a o istnieniu interesu prawnego skarżącej w udziale w przedmiotowym postępowaniu przesądził chociażby fakt, że skarżącej co do części budynku przysługuje prawo własności wynikające z faktu, że jest ona użytkownikiem wieczystym części gruntu, na którym znajduje się budynek, którego dotyczy decyzja organu I instancji, 2) art. 15 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady dwuinstancyjności, poprzez ograniczenie się przez organ II instancji do zbadania jedynie jednego argumentu skarżącej podniesionych w odwołaniu, 3) art.7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a poprzez niezbadanie przez organ II instancji wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności nieuwzględnieniu, że skarżąca jest współwłaścicielem budynku znajdującego się częściowo na działce, na której ma być ustanowione prawo użytkowania wieczystego, 4) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 199 k.c. w zw. z art. 206 k.c. polegające na przyjęciu, że skarżąca nie miała interesu prawnego uzasadniającego przyznanie jej statusu strony postępowania pomimo tego, że jest współwłaścicielem budynku, a zgodnie z art. 199 k.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a zgodnie z art. 206 k.c. każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozważenie uchylenia decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca swój interes prawny w niniejszym postępowaniu wywodzi z faktu, że przysługuje jej prawo własności do części budynku znajdującego się częściowo na działce, na której decyzją organu I instancji ustanowiono prawo użytkowania wieczystego. Z decyzji tej nie wynika w jaki sposób budynek zostanie podzielony, a dokonanie tego podziału ma kluczowe znaczenie dla możliwości korzystania przez skarżącą z przysługującego jej prawa własności do części budynku. Skarżąca posiada interes prawny do tego, by budynek został podzielony zgodnie z obowiązującymi przepisami i by następnie sprzedaż wydzielonej części budynku odbyła się zgodnie z przepisami prawa i bez naruszenia jej prawa własności. Wykonanie zaś decyzji organu I instancji zdaniem skarżącej spowoduje naruszenie tego prawa. Ponadto zarówno w budynku jak i na przedmiotowym gruncie znajduje się infrastruktura służąca do obsługi klientów skarżącej, a budynek stanowi współwłasność skarżącej i Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną, ponieważ zaskarżone postanowienie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W rozpatrywanej sprawie podstawowym zagadnieniem było ustalenie, czy w postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do tzw. nieruchomości warszawskiej, której byłym właścicielom pierwotnie odmówiono przyznania prawa własności czasowej a następnie stwierdzono nieważność tej decyzji, posiada interes prawny spółka prawa handlowego, której poprzednik prawny, to jest przedsiębiorstwo państwowe uzyskało - na podstawie decyzji deklaratoryjnej- prawo użytkowania wieczystego, która to decyzja w ostateczności została wyeliminowana z obrotu prawnego, w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, jako naruszająca "prawa osób trzecich". Na wstępie wskazać należy, że w razie wniesienia odwołania organ wyższego stopnia obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy żądanie w tym przedmiocie zostało wniesione przez podmiot będący stroną danego postępowania, bowiem tylko wniosek strony może stanowić podstawę do uczestniczenia w postępowaniu i do wydania w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania. Określona osoba ma interes prawny, jeżeli istnieje przepis prawa materialnego (obojętne czy prawa cywilnego, czy administracyjnego), który stwierdza, że dane uprawnienie tej osobie przysługuje, czyli jest przez prawo chronione. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a., a więc nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Mając na uwadze powyższe O. S.A. byłaby stroną postępowania administracyjnego przeprowadzonego w niniejszej sprawie tylko wtedy, gdyby istniał przepis prawa materialnego, z którego wynikałyby jej prawa do spornego gruntu. Wbrew twierdzeniom skargi, przywołane w niej przepisy nie stanowią źródła interesu prawnego skarżącej spółki do występowania w sprawie w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, przedmiotem którego było ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy. Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie użytkownicy gruntu, mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Z powołanego przepisu wynika jednoznacznie, iż prawo w nim określone (użytkowania wieczystego) przysługuje dotychczasowemu właścicielowi z powodu tego, że utracił własność gruntu. Oprócz ww osób – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym – stronami w postępowaniu o ustanowienie użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej mogą być także inne osoby, ale tylko wtedy, gdy legitymują się one prawem rzeczowym do jej gruntu (vide np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 2006 r. sygn. alt I OSK 427/05, Lex Nr 194358, z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 110/06, Lex nr 362467). Tego rodzaju prawem nie było zaś prawo zarządu, przysługujące państwowym jednostkom organizacyjnym na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy gruntowej (ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), a które w istocie było jedynie prawną formą korzystania przez tę jednostkę z gruntu, ale całość uprawnień do niego - na podstawie art. 128 k.c. formułującego zasadę niepodzielności własności państwowej ( w brzmieniu do dnia 1 lutego 1989 r. tj. daty wejścia w życie ustawy z dnia 21 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny – Dz. U. Nr 3, poz. 11) należała do Państwa – jako jego właściciela. Z tego też powodu orzecznictwo sądowoadministracyjne wyrażało i wyraża pogląd, że pozostawanie nieruchomości w zarządzie państwowej jednostki organizacyjnej nie stało na przeszkodzie uwzględnieniu roszczeń do nieruchomości warszawskiej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 1992 r. sygn. akt IV SA 1348/91, ONSA 2/93 poz.38). Przenosząc powyższe na grunt analizowanej sprawy trzeba zauważyć, że jedynie w okresie funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji uwłaszczeniowej (decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1995r. nr [...], potwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...] oznaczonego jako działka nr [...], następca prawny ww podmiotu miał interes prawny – w rozumieniu art. 28 k.p.a. – do uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu dekretowym, gdyż mógł powoływać się na przysługiwanie mu konkurencyjnego prawa rzeczowego do spornego gruntu. W sytuacji jednak, gdy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [..] lutego 2002r. nr [...] została stwierdzona nieważność decyzji uwłaszczeniowej, w części dotyczącej wspomnianego gruntu, powyższa podstawa prawna przestała istnieć, a mając na uwadze ratio legis instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, która to instytucja zakłada działanie wstecz, należałoby raczej powiedzieć, że taka podstawa nigdy w tym przypadku nie istniała. Sąd orzekający, stoi na stanowisku, że w świetle treści przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie może osobie prawnej, będącej spółką prawa handlowego, przysługiwać prawo trwałego zarządu. Jak wynika bowiem z treści art. 43 ust. 5 tej ustawy trwały zarząd może być ustanowiony wyłącznie na rzecz państwowej bądź samorządowej jednostki organizacyjnej. Likwidację instytucji zarządu przysługującego państwowym jednostkom organizacyjnym a będącym państwowymi osobami prawnymi, który przysługiwał im w poprzednim stanie prawnym, to jest w stanie prawnym określonym ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) wprowadziła ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). W związku z tym likwidacja powyższego uprawnienia (w stosunku do państwowych osób prawnych) nastąpiła jeszcze przed dniem 1 stycznia 1998 r. tj. dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 sierpnia 1996 r., sygn. akt II CZP 95/96, OSNC 1997/1/3). Wspomniana wyżej ustawa nowelizująca przewidywała w art. 2 ust. 1, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego) z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące (w dniu wejścia w życia ustawy) to jest w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych, innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego pod warunkiem, że nie narusza to praw osób trzecich. Ustawa ta nie przewidywała wprawdzie wprost, jakie są następstwa sytuacji, w której ww przekształcenie praw nie dochodziło do skutku bowiem naruszałoby to prawa osób trzecich, ale należy zwrócić uwagę na regulację prawną, dotyczącą jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. W tym przypadku ustawodawca w art. 4 ustawy nowelizującej postanowił, że grunty stanowiące własność Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), będące w dniu wejścia w życie ustawy w zarządzie tego rodzaju jednostek, pozostają nadal w ich zarządzie. Powyższe należy zatem rozumieć, że tylko w przypadku państwowych jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, istniejący dotąd zarząd nadal im przysługiwał. Z tego zatem powodu przepis przejściowy, jakim jest przepis art. 199 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym ustawodawca posłużył się ogólnym pojęciem "jednostki organizacyjnej", winien być rozumiany jako dotyczący jedynie jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. Konstatacja ta koreluje przy tym po pierwsze, z definicją legalną, przyjętą w art. 4 pkt 10 ww ustawy a po drugie, przepisami regulującymi instytucję trwałego zarządu, z których wynika, że prawo to może przysługiwać jedynie podmiotom nie mającym osobowości prawnej ( np. art. 47 ust. 1 i art. 48 ust. 1, art. 49a pkt 1, w których mówi się o organie nadzorującym jednostkę). Powyższe potwierdza też unormowanie zawarte w art. 51 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami, które rozróżnia sposoby wyposażania w nieruchomości niezbędne do działalności z jednej strony - państwowych osób prawnych (otrzymują grunt na własność lub w użytkowanie wieczyste) a z drugiej strony - państwowych jednostek organizacyjnych (otrzymują nieruchomość w trwały zarząd). W zaistniałej sytuacji należało zatem uznać, że O. S.A. nie przysługiwał do działki nr [...] położonej w W. przy ul. [...] żaden tytuł prawno rzeczowy i w tym zakresie ustalenia Wojewody [...] są prawidłowe pomimo tego, że w sposób nieuprawniony uznał, iż skarżąca spółka jest trwałym zarządcą przedmiotowej nieruchomości. Dodać należy, że wprawdzie Wojewoda nie odniósł się do zarzutów skarżącej spółki, która w odwołaniu podniosła, że jej interes prawny wywodzi się nie tylko z prawa trwałego zarządu, ale również z faktu, że jest właścicielem części budynku znajdującego się na nieruchomości, co do której decyzja uwłaszczeniowa nie została wyeliminowana z obrotu prawnego , jednakże powyższe uchybienie nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Nie można w związku z powyższym uchybieniem wbrew zarzutom skargi zarzucić organowi II instancji naruszenia art. 15 k.p.a. Przepis ten bowiem nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpatrzenia sprawy merytorycznie w jej całokształcie, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie zaś organ odwoławczy nie rozpatrywał sprawy merytorycznie, zasadnie uznając, że skarżąca spółka nie ma w niej przymiotu strony, nie brała również udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji, co w konsekwencji oznacza, że wniesione przez nią odwołanie jest niedopuszczalne. Wskazać należy, że błędne jest wywodzenie przez skarżącą interesu prawnego w niniejszym postępowaniu z faktu, że jest ona właścicielem części budynku usytuowanego na działce nr [...] będącej przedmiotem decyzji uwłaszczeniowej w części, w której nie została ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że właścicielem części budynku znajdującego się na działce nr [...] jest Skarb Państwa, a skarżąca spółka co do tej części nie posiada żadnego tytułu prawnego. W ocenie Sądu nie znajdują w niniejszej sprawie zastosowania powoływane przez skarżącą przepisy dotyczące współwłasności, ponieważ nie jest ona współwłaścicielem budynku, a jedynie właścicielem jego części na podstawie decyzji uwłaszczeniowej, która w tej części nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Ponadto z decyzji podziałowych wynika, że w wyniku podziału części działki nr [...] powstały działki nr [...] i [...]. Następnie w celu wydzielenia gruntu pochodzącego z dawnej nieruchomości hipotecznej [...] decyzją Prezydenta [...] dokonano podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...] . Na działce nr [...] oddanej w użytkowanie wieczyste P. W. znajduje się część budynku dwukondygnacyjnego wybudowanego po wejściu w życie dekretu [...], jednakże ta część nie graniczy bezpośrednio z częścią budynku stanowiącego własność skarżącej, a graniczy z częścią budynku będącego własnością Skarbu Państwa. O. S.A. nie posiada więc w stosunku do przedmiotowej nieruchomości żadnych uprawnień, które mogłyby zostać zrealizowane w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Skutki prawne tej decyzji wydanej na podstawie art. 7 tego dekretu nie oddziaływają na sferę prawną skarżącej spółki, a jedynie na jej sferę faktyczną, również jeśli chodzi o elementy infrastruktury technicznej umieszczone w przedmiotowym budynku i gruncie. Wobec powyższego, Wojewoda [...] prawidłowo przyjął, że O. S.A. nie legitymuje się interesem prawnym, o jakim mowa powyżej w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...]. Zatem postępowanie odwoławcze nie mogło być wszczęte na żądanie skarżącej spółki, a zarzuty podniesione w skardze są całkowicie chybione. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.