I SA/Wa 3389/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną do tut. Sądu decyzją [...] z dnia [...] października 2014r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm – dalej jako kpa) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako organ) utrzymał w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2014 roku nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...] października 1979 r. Nr [...]. Ta ostatnią decyzją z dnia [...] października 1979 r. Nr [...] Naczelnik Gminy w P. orzekł o przejęciu od W. W. na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 6,65 ha, położonego we wsi Z., w skład którego wchodziły działki oznaczone numerami: [...], [...] oraz [...]. Podstawę prawną ww decyzji z 1979r. stanowił art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140 zwanej dalej ustawą). Zgodnie z tym przepisem jeżeli rolnik nie posiadał następców lub gdy następca nie spełniał warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, gospodarstwo rolne na wniosek rolnika przejmowało Państwo. Uregulowania zawarte w art. 44 ustawy wskazywały ponadto, że w przypadku woli przekazania Państwu gospodarstwa rolnego objętego wspólnością ustawową dla dokonania tej czynności niezbędne było uzyskanie zgody współmałżonka. Zgoda współmałżonka nie była jednak wymagana, jeśli nabył on prawo do emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ww. ustawy lub innych przepisów, albo jeśli praca w przejmowanym gospodarstwie nie stanowiła dla niego głównego źródła utrzymania bądź jeśli przejmowane gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji rolnej. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww decyzji wystąpiła T. R. (córka żony W. W.) zarzucając, że wniosek o przejecie ww gospodarstwa na rzecz Państwa nie został podpisany przez jej matkę J. W. a ponadto, że błędnie oznaczono działki wchodzące w skład ww gospodarstwa; zarzuciła też naruszenie art. 1059 § 1 kc. Odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z 1979r. organ wyjaśnił, że przedmiotowe gospodarstwo zostało przejęte na wniosek z [...] stycznia 1979 r. złożony jedynie przez W. W. i pomimo że stanowiło ono własność W. i J. W. na zasadzie małżeńskiej wspólności ustawowej pozostaje to bez wpływu na wynik sprawy gdyż w omawianym przypadku zgoda J. W. na powyższe nie była wymagana. Jak wynika bowiem z jej zeznań złożonych do protokołu w dniu [...] sierpnia 1980 r., w ww gospodarstwie nie pracowała już od 1965 r., kiedy to opuściła męża jak i gospodarstwo. W 1979r. J. W. nie pracowała w ww gospodarstwie, a zatem nie stanowiło ono dla niej głównego źródła utrzymania. W zakresie różnicy w powierzchni działek przekazywanego gospodarstwa zaistniałej pomiędzy ww decyzją Naczelnika w stosunku do Aktu Własności Ziemi a następnie postanowienia Sądu Rejonowego w C. organ wskazał, że pomiędzy przekazaniem gospodarstwa na rzecz Państwa a jego nabyciem W. W. dokonywał sprzedaży części działek w drodze nieformalnych umów, zaś część działek wchodzących w skład przejmowanego gospodarstwa uległa podziałowi w 1974 r . Wskazano, że ww gospodarstwo zostało przejęte przez Państwo w całości, jedynie bez zabudowań a W. W. przyznano prawo do dożywotniego bezpłatnego użytkowania wydzielonej działki o pow. 0,3 ha. Odnośnie do naruszenia art. 1059 § 1 kc organ wskazał, że przez następcę, o którym mowa w art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy, należy rozumieć zstępnych, rodzeństwo i dzieci rodzeństwa oraz jego pasierbów i wychowanków, którzy posiadają kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego, nie przekroczyli 55 lat życia i nie są inwalidami I lub II grupy, w razie braku takich osób następcą może być współwłaściciel gospodarstwa spełniający te warunki. Podał, że kwalifikacje wymagane do prowadzenia gospodarstwa rolnego określone zostały w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (tekst jednolity Dz. U. z 1972 r. Nr 31, poz. 215 z późn. zm.). W myśl tego przepisu za kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego, uważało się ukończenie szkoły rolniczej lub przysposobienia rolniczego. Dodatkowy warunek dla osoby chcącej stać się następcą rolnika wprowadzał § 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 37, poz. 166 z późn. zm.), który stanowił, że następcą rolnika powinna być osoba, która dawała gwarancję należytego prowadzenia gospodarstwa rolnego (uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 21 października 1982 r. sygn. akt III CZP 30/82). W ocenie organu W. W. nie posiadał następcy, który byłby uprawniony do przejęcia gospodarstwa na podstawie ustawy, pojęcie "następstwa" w rozumieniu przepisów ustawy emerytalnej nie należy bowiem utożsamić z "następstwem prawnym" regulowanym przepisami Kodeksu cywilnego, Wreszcie organ podniósł, że skoro gospodarstwo zostało przekazane, to nie wchodziło w skład spadku po W. W.. Przy wydawaniu decyzji z 1979r. zdaniem organu nie doszło zatem do naruszenia prawa. Skargę na powyższą decyzję złożyła T. R. (dalej jako skarżąca) zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 44, art. 45 oraz art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27.10.1977 o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie postanowienia o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...].10.1979 nr [...] oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Według skarżącej fakt opuszczenia gospodarstwa w 1965 roku przez jej matkę oraz brak pracy w nim nie daje podstawy do uznania, iż praca w przedmiotowym gospodarstwie rolnym nie stanowiła dla niej głównego źródła utrzymania – gdyż ustawa nie precyzuje czy przesłanka ta dotyczy momentu przekazania gospodarstwa czy też odnosi się do całego okresu zamieszkiwania. Skarżąca zarzuciła także niezbadanie kwestii powierzchni gospodarstwa i podniosła, że nie jest wystarczające stwierdzenie organu, iż różnica w powierzchni wynikła z faktu iż pomiędzy rokiem 1971 a 1979 W. W. dokonywał sprzedaży działek. Zdaniem skarżącej organ winien wskazać i dokładnie zbadać jaka była powierzchnia tych działek i czy powstała w ten sposób różnica odpowiada tej wynikającej z obu decyzji. Skarżąca zarzuciła także, że kwestię sukcesji w pierwszej kolejności należy rozpatrywać w oparciu o treść art. 1059 §1 kc a więc gospodarstwo rolne winny dziedziczyć z ustawy dzieci spadkodawcy jeśli bezpośrednio przed otwarciem spadku pracowały w tym gospodarstwie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "ppsa") uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Trzeba przede wszystkim podkreślić, że w kontrolowanej sprawie postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy art. art.156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowana decyzja z 1979r. została wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. W toku takiego postępowania organ administracji bada czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. W toku tego rodzaju postępowania nie prowadzi się postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia stanu faktycznego, będącego podstawą kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji. To oznacza, że w postępowaniu nadzorczym nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28.05.1985 r., sygn. I SA 89/85, publ. ONSA 1985/1/30, wyrok NSA w Warszawie z dnia 22.05.1987 r" sygn. IV SA 1062/86, publ. ONSA 1987/1/35). Swoje żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z 1979r. skarżąca uzasadniała naruszeniem prawa tj. wystąpieniem przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W orzecznictwie przyjęto, iż naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Przyjmuje się, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Rażące naruszenie prawa zachodzi zatem wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, owo rażące naruszenie prawa musi być przy tym oczywiste. Zachodzi to wówczas gdy kwestionowaną decyzją nadano prawo lub odmówiono jego nadania wbrew wszystkim przesłankom przepisu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16.03.2005 r., sygn. I SA/Wa 188/05, nie publ.). Po dokonaniu oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd w całej rozciągłości podziela stanowisko zawarte w jej uzasadnieniu jak i w poprzedzającej ją decyzji Ministra, co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu gospodarstwa na rzecz Państwa. W sprawie nie tylko nie doszło do rażącego naruszenia prawa ale i nie doszło do naruszenia prawa w ogóle. Nie można w szczególności uznać za zasadny zarzutu, że ustawa nie precyzuje, w jakiej dacie przesłanki z art. 44 ustawy określające brak konieczności wyrażenia zgody przez współmałżonka miałyby zaistnieć. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, iż konieczność wyrażenia zgody na przekazanie gospodarstwa przez małżonka dotyczyła sytuacji, w której małżonek ten w dacie przekazywania gospodarstwa a więc w dacie składania wniosku i nade wszystko w dacie orzekania przez organ administracji nie miał prawa do emerytury lub renty inwalidzkiej albo dla którego praca w gospodarstwie rolnym stanowiła główne źródło utrzymania (...). Sąd podziela zatem ustalenia faktyczne organu (których zresztą skarżąca nie neguje) jak i przeprowadzoną analizę prawną. Nie ma też podstaw aby w nadzwyczajnym postępowaniu dotyczącym przekazania na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego w zamian za rentę organ prowadził postępowanie wyjaśniające na okoliczność tego co się stało z resztą gospodarstwa rolnego stanowiącego kilka lat przed przekazaniem większą całość, skoro nie była ona objęta sporną decyzją z 1979r. Nade wszystko Sąd uznał, że podstawą kwestią w przedmiotowej sprawie jest to czy skarżącej jako spadkobiercy jednego z poprzednich właścicieli (J. W.) przysługuje w ogóle interes prawny, aby mogła skutecznie wystąpić o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa od W. W.. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, tzn. musi wynikać z przepisu prawa materialnego, czyli z normy prawa stanowiącego podstawę ustalenia praw lub obowiązków. Musi więc istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania decyzji. W tym celu konieczne jest poddanie analizie konstrukcji przejęcia na rzecz Państwa nieruchomości na wniosek jej właścicieli w zamian za rentę. Wydawane na podstawie art. 45 ustawy z 1977 r. decyzje o przekazaniu gospodarstwa na rzecz Państwa miały szczególny charakter. Stosownie do treści tego przepisu przejęcie gospodarstwa rolnego przez Państwo było możliwe tylko w razie braku następców lub gdy następca nie spełniał warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przyjęcia. Decyzja taka co do skutków cywilnoprawnych była zbliżona do umowy przekazaniu gospodarstwa, a ta jest uznawana w orzecznictwie za ustawowo wyodrębnioną umowę odmienną od umowy darowizny. Decyzja tego rodzaju w żadnym razie nie miała charakteru przymusowego, a treść aktu administracyjnego była uzależniona od woli właściciela. Decyzja ta stanowiła element systemu ubezpieczeń społecznych rolników. W wyniku przekazania gospodarstwa przekazujący zapewniał sobie świadczenia emerytalne lub rentowe ze środków państwowych, przy jednoczesnym korzystaniu z działki, lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarczych. W istocie decyzja taka miała charakter osobisty a jej obowiązywanie i oddziaływanie w systemie prawnym wygasło wraz ze śmiercią uprawnionych. Oznacza to w szczególności, że prawa do renty wynikające z ww decyzji nie były dziedziczne a unieważnienie takiej decyzji było możliwe tylko za życia właściciela przekazującego. Stwierdzenie nieważności decyzji o przekazaniu gospodarstwa na Państwo oznaczałoby pozbawienie prawa do renty i powrót do sytuacji, sprzed złożenia wniosku. (por. wyrok WSA z dnia w sprawie I SA/Wa 485/13) Z kolei przekazanie przez właściciela nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa na rzecz Państwa w zamian za rentę skutkowało przekazaniem prawa własności do tego gospodarstwa, co oznacza, iż z dniem w którym, decyzja Naczelnika Gminy w P. stała się prawomocna, tj. w dniu [...] grudnia 1979 r. W. W. (a więc i jego żona J. W.) nie byli już jego właścicielami. W konsekwencji przedmiotowe gospodarstwo nie mogło być dziedziczone ani po jego śmierci na podstawie art. 1059 §1 kc, ani, jak podnosi skarżąca, po śmierci jej matki. W związku z powyższym po stronie spadkobiercy takiej osoby ( a w szczególności po stronie spadkobiercy jej współmałżonki) nie istnieje interes prawny do wzruszania decyzji wydanych na wniosek ich poprzedników. Pojęcie następcy prawnego na gruncie ustawy ubezpieczeniowej z 1977 r. nie jest w ogóle pojęciem tożsamym z pojęciem spadkobiercy, na co słusznie zwrócił uwagę organ. Szczególnie znamienne jest to w przedmiotowej sprawie, ponieważ skarżąca jako spadkobierca jednego z poprzednich właścicieli (którego zresztą zgoda na przekazanie nie była wg obowiązujących wówczas przepisów wymagana) wskazuje, że gospodarstwo powinno być przekazane jego następcom prawnym w rozumieniu przepisów kc o dziedziczeniu ale jednocześnie następców tych nie precyzuje a akta sprawy zawierają odpis postanowienia spadkowego wskazującego, że jedynym spadkobiercą przekazującego W. W. była jego żona J. (choć powołane jest tam również postanowienie spadkowe po ww z 1984r., z którego wynika, że J. W. dziedziczyła po mężu jedynie w ¼ części). Trudno wywieść tym samym interes prawny skarżącej w kwestionowaniu powołanej decyzji Naczelnika Gminy skoro sama J. W. nigdy nie kwestionowała przekazania ww gospodarstwa na rzecz Państwa. Akta sprawy zawierają natomiast formułowane w jej imieniu przez profesjonalnego pełnomocnika wnioski o wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności aktów, mocą których osoby trzecie uzyskały tytuł własności do gruntu stanowiącego tzw. "działkę siedliskową" nr [...]. Prawo do żądania stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie art. 45 ustawy ubezpieczeniowej z 1977 r. nie wchodzi w skład spadku, nie ma zatem jakiegokolwiek związku pomiędzy prawami spadkobiercy a kwestią dokonanego przez jego spadkodawców przekazania gospodarstwa. Sam fakt pozostawania spadkobiercą nie oznacza automatycznie prawa do wzruszania czynności dokonanych przez spadkodawców. Spadkobierca nie może również żądać rozwiązania umowy o przekazaniu gospodarstwa na rzecz następcy. Wskazał na to Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 8 września 1993 r. (III CZP 121/93, OSNCP 5/94, poz. 97) podnosząc, że roszczenie rolnika, który zmarł po wytoczeniu powództwa o rozwiązanie umowy przekazania gospodarstwa rolnego, zawartej na podstawie powołanej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz o innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, nie przechodzi na spadkobierców, ponieważ nie weszło w skład spadku i dlatego spadkobierca nie może roszczenia tego skutecznie dochodzić po śmierci rolnika. Tym bardziej zatem - wystąpienie o stwierdzenie nieważności tego rodzaju czynności czy decyzji o przekazaniu - przez spadkobiercę poprzednich właścicieli, winno skutkować odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności takiej decyzji, ewentualnie jego umorzeniem z powodu bezprzedmiotowości o charakterze podmiotowym. Tym niemniej zaskarżona decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z 1979r. nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ppsa.